关于政府与社会组织合作的条件与模式的相关思考

一、问题的提出

在过去的一个世纪里，政府经历了从扮演“守夜人”角色到社会“主宰者”的身份转变，其职能边界和范围大为扩展，政府规模空前膨胀。政府不但提供公共物品，还提供私人物品，使得政府的公共性角色在社会中得以重塑。然而，“福利国家”势必带来日益沉重的财政压力，伴随着经济增速的放缓和社会福利的增加，政府提供公共产品和服务的压力不断增大，政府开始重新审视自身的职能范畴。故而，自20世纪70年代始，一场旨在推动“政府再造”的“新公共管理运动”在全世界蔓延开来。建设“有限政府”、“企业政府”、“责任政府”、“法治政府”、“协同政府”和“绩效政府”等系列改革目标的提出，无一不是在给政府再造开“药方”。实践证明，这些“药方”是有效的。因为这些改革“良方”都隐藏着一个“潜台词”，即对于公共产品和服务的提供，需要寻找政府以外的新生力量。事实上，近年来，社会组织在应对社会问题、缓和社会矛盾等方面的作用充分说明，社会组织正积极成长为提供公共产品和服务的重要力量。不言而喻，同为提供主体的政府与社会组织，彼此需要在众多领域进行合作，以便为社会提供更好更优质的公共产品和服务。但是，政府与社会组织的合作并非自然生成，从历史发展的角度看，二者的对抗冲突倒显得更为普遍。既然政府与社会组织的合作不是自然生成，则有必要对政府与社会组织的合作条件进行深入分析，明晰双方合作的模式类型，以期为推动探讨政府与社会组织合作的实证问题提供理论借鉴。

二、条件分析

在政府与社会组织之间，合作与否取决于它们自身。一方面，政府会习惯性地约束和规范社会组织，使其行为符合自身要求，以确保社会组织的内部管理和外部行为不存在违规问题;另一方面，社会组织往往从服务特定人群和特定利益的角度出发，通过提案、选举等方式表达利益诉求，对政府施加压力。如此，政府的管理目标与社会组织的利益诉求就有存在对抗的可能。基于此，若要促成彼此合作，则需要从目标、制度、信任、能力、策略等条件要素出发，按逻辑条件、环境条件和操作条件等三个不同层次对其进行分析。

(一)逻辑条件

对于政府与社会组织的合作来说，首先要明确彼此合作的逻辑起点是什么，也就是要回答为什么能合作的问题，这是所有合作条件的前提和核心。只有逻辑条件存在，其他条件对合作关系的促成才显得有意义。一是资源优势的互补性。之所以要合作，是因为当今社会公共产品和服务需求与挑战的性质和规模，使任何组织都难以通过封闭的方式来解决，而是要借助多元的主体和大量的资源共同作用。在这种情境下，政府与社会组织的合作关系为人们提供了一种可行性导向，进而能够承担某些特定的公共产品和服务要求—基于规模广泛和构造复杂的程度，任何单一组织均不能独自有效地解决。政府在合法性、自身能力和资金支持等方面的优势是社会组织所不可比的，但社会组织的灵活性、代表性、公益性正是政府所缺乏的。彼此的自身优势与功能不足为双方的合作创设了条件。恰如资源依赖理论所言，彼此的存在正好可以弥补对方的不足。二是价值目标的一致性。“一个理想化的合作性关系被界定为是形形色色的参与者之间的一种动态关系，这种关系建立在各个参与者相互之间具有一致性目标的基础之上。各个合作者之间依据各自的相对优势，进行最为理想的工作分配;同时，各个合作者对于何为‘最为理想的工作分配’也存在共识。合作者们通过这一途径，来积极追寻这些参与者间一致认同的目标”}t}。换句话说，目标一致是合作的基础，如果目标各异，那么政府与社会组织很有可能会是笼络吸纳或者冲突对抗关系，即使双方存在功能优势互补，也未必可以合作。

(二)环境条件

尽管政府与社会组织都具备了合作的逻辑条件，但从实践情况看，双方合作程度在不同的国家和地区有着不一样的表现。这就需要对这些地方的制度环境、信任程度和组织自身进行探究。一是制度环境。一般来说，民主国家比专制国家更能促进政府与社会组织的合作关系，而在同一体制下，经济社会的稳定更有助于合作关系的促成。从我国现实来看，在宏观的国家社会结构上，国家与社会之间的关系不是对抗，国家对社会的控制能力是强劲有力的。不可否认，这种结构在一定程度上对社会组织的发展空间有所限制，意味着对抗性关系在政府与社会组织之间不具备发展的基础，同时这也存在社会组织在提供公共产品和服务中的地位有被边缘化的趋势。二是信任问题。缺乏信任，政府与社会组织难以建立合作关系，甚至还会引发冲突。我国政府与社会组织间的信任状况不容乐观，但这并不意味着彼此不存在合作的因素。事实上，很多时候彼此有矛盾，但同时又需要对方。从这个意义上来说，政府可以有选择的控制社会组织在特定公共服务范围内，社会组织也可以通过与政府合作获得政府支持，当彼此找到互动的共同点时，发展合作关系也就水到渠成了。三是组织自身建设。既然是合作，就意味着合作中权利平等。社会组织不能以政府的附属物存在，否则彼此难以优势互补并平等合作。当前，我国的社会组织在很大程度上被认为是不完全独立的，但政府在一些领域又希望社会组织具有更多独立性，以承担更多公共责任。所以，尽管社会组织的独立性影响了其与政府合作的发生，但这不是不能合作，恰恰在很多领域，彼此的合作尝试正在悄然进行

(三)操作条件

如果说上述两个条件是从宏观角度而言，那么操作条件则属于微观性的，是将政府与社会组织置于微观的动态过程中去加以理解。操作条件旨在说明即使存在良好的逻辑条件和环境条件，合作依然需要彼此间积极主动的沟通协调。换句话说，政府与社会组织合作的产生，不单需要宏观条件，需要基本的环境保障和组织优势的互补，更需要复杂的微观演进过程，需要在准备、沟通和合作等各阶段的良性互动，即在不同阶段的合作是有不同要求的。库文贺}I}ouwenhoen)指出，“政府与社会组织的健康发展有三个阶段:一是开始阶段。相互依赖、有共同的目标。二是第二阶段合作的条件。在政府与社会组织之间存在着沟通的渠道;有一个中介者tiinking mechanisms来帮助协商。三是方案进行”[3]。不难理解，政府与社会组织的合作不单涉及合作的各个要素，更需要各个要素能在互动过程中彼此配合、共同作用，以促进合作行为的发生。简单而言，政府与社会组织的合作过程一般会经历如下几个阶段:在开始阶段，彼此有着信任的关系和一致的目标，以及畅通的沟通渠道;在发展阶段，除了上述的必要条件外，还应有风险的分担、责任的明确、权力的分享、内部的协调和方案的规范等作为成功合作的辅助条件;在结果的评估与反馈阶段，需要对每一项公共产品和服务的提供进行客观而公正的评估与监督。唯此，才能保证整个合作过程的成功有效。

三、模式类型

政府与社会组织的合作有不同的模式类型，由于各种研究对不同合作模式的理解不一，导致有不同的合作模式的界定和认识。总的来说，主要有三种观点，一是民营化的公私伙伴关系，二是区别民营化的承诺与风险共担的合作关系，三是只要参与公共产品与服务的提供都视同合作关系。这些研究都不约而同地采用“合作关系”一词，但都是各持立场的阐释。现有的研究文献表明，如果将合作关系简单地理解为民营化的服务购买，则这种关系模式就有可能被限定在民营化的各种范畴内;如果将合作关系理解为双向互动，则可超越民营化。也就是说，政府与社会组织间的合作不局限于合同外包，社会组织不局限于为政府的查漏补缺而服务，二者的合作关系应有更为广泛的空间。为此，根据政府与社会组织合作层次的不同、互动结构的差异、彼此依赖的程度以及制度化的情况，将合作关系分为协同模式、替代模式、互补模式和混合模式等类型来进行研究。

(一)协同模式

协同现象本是自然界与人类社会普遍存在的一种现象，其基本含义是将各种力量整合、协调起来，以发挥整体效益。所谓协同模式，则是指政府与社会组织通过共同努力，付出各自的优势资源，担负相应的责任，进而实现之前无论是政府亦或社会组织都不可能单独完成的公共产品和服务目标。协同模式意味着彼此在功能上的互相补充、互相促进，只有彼此协同作用，充分发挥各自的优势，才能使目标最终实现。在协同模式中，政府已不再是提供公共产品和服务的唯一主体。当前，社会的公共需求变得日益复杂而多元，政府必须与其他主体协作，方可应对各种需求的挑战，这样政府与社会组织的协作在某些公共服务领域就无法避免。协同模式的出现，可以说是政府对待社会组织的积极态度。但不容忽视的是，彼此在合作问题上还存在制度和认识的双重困境。一方面，现有的制度安排并不鼓励合作关系的生成。在很多公共领域，社会组织往往无法与政府建立平等伙伴关系，甚至会被政府有意无意地排斥在公共产品和服务体系之外。另一方面，政府认为社会组织可以发挥作用，但必须听从政府的安排。政府不习惯与社会组织平起平坐，社会组织只能以“依附者”的角色在协同合作中出现。所以，协同模式的前提是存在相对独立且强大的社会组织，否则，合作模式只能是依附性的或者说是从属性的，无益于优势的发挥和目标的实现

(二)替代模式

所谓替代模式，即指原来由政府提供的公共产品和服务，因社会组织在这些公共领域具有更大的产品和服务提供优势，政府将其转交由社会组织负责提供。从功能上看，社会组织扮演了提供公共产品和服务的替代角色。即从提高公共产品和服务的效率和质量出发，或是鉴于财政的压力和需求的压力，政府将本应由自己负责提供的公共产品和服务交给社会组织。由此，政府的角色从传统的服务提供者转变为资助者或监督者。替代模式主要有三种类型。一是公办民营。指公共产品和服务的设施归属权依然是政府，只是将其中提供服务的角色转给社会组织。在这种角色转变中，政府依然十分强势，转移的只是具体的提供公共产品和服务的环节部分，而非政府责任的转嫁。原本由政府专门设置的机构负责提供的公共产品和服务，基于成本考虑，转而由政府负责提供硬件等基础设施和保障经费，与社会组织订立契约，政府负责监督，社会组织负责日常运营。二是竞争性外包。指在某个特定的公共服务领域，当多个社会组织均有能力为其提供服务时，政府为了择优，需要这些社会组织展开竞争，通过能力与效率的比较，政府选择最合适的社会组织，并给予资金扶持，使之按政府的要求提供公共产品和服务。三是伙伴式外包。指政府在某个公共服务领域，与某个特定的社会组织建立伙伴关系，并向其提供资金扶持，以便提供公共产品和服务。这种类型的存在，源于难以找到多个社会组织参与的情形，或者是某些特定的公共产品和服务项目，需要服务对象参与，而此时的社会组织不可能出现竞争。为此，政府需要通过一定的监管制度，对特定的社会组织实施监管，进而使政府资助的资金能够完全应用到公共产品和服务的提供上来。

(三)互补模式

对于互补模式，很难说是严格意义上的合作，因为政府与社会组织之间的实质性互动并不明显。但从功能上而言，互补意味着二者在公共产品和服务提供上的相互补充，况且双方依然存在一定程度的沟通协调。因此，可以将互补模式理解为互动程度最低的合作类型。当社会组织处于补充地位时，其与政府间是相互独立的，彼此并不依赖对方而存在，也无需通过合作来达成某个目标。之所以将互补模式看成是合作类型，在于彼此互补性的关系。政府认可社会组织，并承认其在公共领域的积极作用，政府还为此用一些鼓励政策进行扶持。同时，社会组织也认同政府的价值理念，积极配合政府，在其允许范围内开展相应活动，彼此在活动过程中展开必要的沟通协调。也就是说，社会组织在此间的角色不是与政府对抗，而是当政府没能有效满足甚至难以涉足某种公共领域时，能开展公共产品和服务的提供，满足公众需求，弥补政府不足。当然，政府必须正视社会组织的存在和作用，并从法律层面赋予其合法性和相应的政策扶持。社会组织则从其提供公共产品和服务的内容是否为政府服务责任范围，将其分为存量服务和增量服务。所谓存量服务，是社会组织提供的公共产品和服务是政府负责范围内，但由于财政能力有限等制约，需要社会组织弥补。所谓增量服务，是社会组织提供的公共产品和服务并非政府负责，对整个社会而言是属于额外增加的，如对特殊人群的服务。从这个角度看，政府与社会组织的互补模式也属于合作类型，需要彼此对对方行为、目标的认同，进而在某个结点有直接或间接的互动和零散的沟通协调[5]

(四)混合模式

事实上，政府与社会组织之间的合作，有比上述更为复杂的情形。因为彼此的界限在很多时候是模糊不清的，大量社会组织难以明确界定其究竟是完全意义上的社会组织还是企业性质甚至政府性质的组织。这种社会组织大多是为了某一特定目标的实现，以政府为主导，联合其他社会各界共同组成并发挥作用的组织。政府则在设定目标和任务、把握方向的同时，也能成为各方力量的联系纽带，发挥导向与整合的作用。这种混合模式从形成到运转的整个过程充斥着政府与社会组织的合作，具有整合多种资源的运行机制和促进经济效益、社会效益“双丰收”的多重功效。一是目标导向。尽管社会组织的界限不清，但二者的合作是紧紧围绕着政府事先设定的目标运作，既能推动社会效益，又可兼顾经济效益，追求经济运行与社会效益的统一。二是资源整合。彼此的合作，可以获取强大的政治支持和大量的资源，并通过整合运用各种资源保障预定目标或任务的完成。三是职能整合。这种合作让行政协调管理职能与市场经济协调功能融为一体。四是机制灵活。合作充分依托政府与社会组织的品牌优势、社会资源和公众形象，发挥各种社会资本的作用来实现既定目标。五是制度柔性。政府与社会组织合作的具体形态和制度架构各异，既保证了整体目标的协调与推进，也激发了其他主体参与的积极性和运作的自主性。同时，还能较大程度地展开竞争与激励，使混合模式兼具合作与竞争的双重关系。可以说，政府与社会组织合作的混合模式，是彼此合作关系发展的结果，它积极地调动和有效地整合了政府与社会的优势资源，能在政府主导下为社会提供各种公共产品和服务。

四、结论

政府与社会组织合作取决于三个条件:逻辑条件、环境条件和操作条件。其中，逻辑条件是核心和根本，环境条件是保障，操作条件是微观层面问题。当上述三个条件都具备时，政府与社会组织之间才能生成有效的合作行为。就中国的现实而言，逻辑条件具有共性，不存在中国特定问题，操作条件则过于微观，并不需要在具体的结构上进行分析和探讨。唯独环境条件因为各国的制度环境、信任程度和社会组织自身建设的情况不一，需要加以重视，不可生搬硬套。从总体上来说，目前的环境条件具备了政府与社会组织建立合作关系的可能。值得注意的是，社会组织在中国不但不可对抗政府，还要想办法获得政府的肯定和扶持，进而推进彼此合作的良性互动，使二者在公共产品和服务的共同目标下，发挥各自优势，更好地解决公共领域的事务。

在合作关系上，主要有协同模式、替代模式、互补模式和混合模式四种类型。协同模式需要政府与社会组织能在事先设计的制度框架内行事，彼此在合作中要充分发挥各自优势资源的作用。因为协同模式对社会组织的独立性和协同合作能力有着较高的要求，所以这种模式的实践在国内并不多见。仅有的案例也是国际性的社会组织与政府的合作，国内社会组织与政府进行平等协作的困难依然很多，这在一定程度上阻碍了彼此发展该合作模式的可能。替代模式在国内的一些地方已有尝试，尽管其活动范围有限、作用不大，但其功效已然显现。不过，替代模式是一个极其复杂的过程，政府还需要全盘考虑社会组织的力量、公共服务的领域、替代交易的费用等问题。互补模式是当下各国普遍运用的合作模式，因为这种合作不需要政府的介入，只需在法律上允许社会组织在一定范围内开展活动即可。基于国内社会组织还处在发展阶段的现实，互补模式为政府和社会组织都能广泛接受的合作模式。混合模式是各种合作功能的综合体，是在中国情境下对合作模式的创新与扩展，它认同政府的主导地位，强调在充分调动和整合社会各界资源优势的基础上，实现为社会提供公共产品和服务的目标。

总而言之，政府与社会组织的合作关系，无论是减轻政府提供公共产品和服务的压力，还是推动社会组织的有效管理，其积极作用都是不可估量的。基于国情考虑，在推进政府与社会组织的合作中，政府的主导地位是肯定的，特别是当前社会组织还较弱小，其发展壮大必须依靠政府的政策扶持，如果缺乏政府的积极作用，则二者合作的可能性极小。这就要求政府与社会组织间保持基本的信任关系，加大政府对社会组织的培育，使社会组织在提供公共产品和服务方面发挥更大作用，进而增加彼此合作的机会。