浅议政府公信力的提升与法治政府的建设之间的联系

一、走出将政府公信力建设定位于道德建设的误区

有关提高政府公信力的理论研究最近10多年来如雨后春笋般呈现，占据着新闻媒体、互联网、学术期刊、调研文集、理论专著的大量空间，其百花齐放、百家争鸣的场景着实让我们对提高政府公信力充满信心，充满期待。透过纷繁热闹的听觉和视角感受，基于理性考量予以认真梳理后会发现，研究者深邃的理论素养、慎密的逻辑建构、美好善良的动机愿望，将提高政府公信力的理论研究已经推进到了一个相当高的层级，也在相当程度上推动了政府公信力建设。但是如果认为政府将这些研究成果予以充分运用，就可以解决公信力建设的所有问题，那就过高评估了这些理论研究成果的应用价值了。政府公信力建设过程中很多非常严重的问题的存在表明，我们的政府公信力建设还处于初始起步阶段，还面临一道道过不去的坎。因为这些研究成果绝大多数尚停留在号-召、说教、道德感化层面，没有接地气，没有付诸实施的现实路径。在提高政府公信力方面做得卓有成效的地区和部门，往往不是基于较高的理性认识使然，而更多的是取决于个别领导的个性特征或气质。一个为人正直、诚信务实的领导，通常将自身为人处世的原则运用于他所领导的单位或部门，珍惜政府这张脸面的正面形象如同珍惜自身个人的脸面一样重要，甚至把政府这张脸面看成比自身个人的脸面更加重要，其政府公信力建设也就做得较好。反之，一个人品存在缺陷、不讲诚信、欺上瞒下的领导，同样将自身为人处世的原则运用于他所领导的单位或部门，对毁损政府这张脸面的正面形象毫无所谓，至于自身个人的脸面，似乎更加无关紧要，其政府公信力建设也就做得较差。正是这种将政府公信力建设局限于政府及其工作人员的伦理道德建设，将政府公信力建设的成效寄托在领导者个人的优秀品行上的思维模式，导致政府公信力建设层出不穷的乱象呈现:2013年10月宜宾市民发票刮奖中“拾万元”兑奖时税务部门只给10元;2011年6月河北正定县子龙大桥被风刮断石栏，建设局建筑工程监督站站长付强说“不存在施工质量因素”;2013年吐月河北沧县张官’屯乡小朱庄的地下水变成了红色，近800只鸡喝后死亡，沧县环保局局长邓连军称“红色的水不等于不达标的水”;2015年8月天津滨海新区发生爆炸案，面对上级进行的追责倒查，海事系统和交通系统互相推卸责任……

政府公信力建设问题毫无疑问是政府作为一个整体需从宏观全局解决的问题，而不是某一个人或某儿个人的事情，也不是某一个部门或某儿个部门的事情，同样不是某一个领导或某儿个领导的事情。因此，那种寄托于政府部门领导的个人魅力的行为方式，那种寄托于夸夸其谈的语言巨人和行动矮子的空洞说教的表面文章的思维方式，对政府公信力建设问题的解决几乎无济于事。政府公信力建设问题同样不能局限于通过道德建设来解决，一个通过制度建设解决问题尚处于严重稚嫩状况的社会，用更高层次的道德建设来解决问题，除开高喊儿句言之无物的空洞口号之外，几乎没有多大实际意义。众所周知，欧美、新加坡、中国香港、口本那么高的文明程度，都不是仅通过道德建设使然，而是从违法横穿一次马路罚款20元、随地叶痰一次罚款50元等具体规则的适用而逐渐将这些规则意识融入国民的血液所造就出来的。但如果因此得出欧美、新加坡、中国香港、口本只注重法律制度建设而不重视道德建设的结论，那就大错特错了。因为它是将道德准则、道德意识潜在地内涵于法律制度中，如果将法律制度视为骨架，道德准则、道德意识就是其中的血肉，如果将法律制度视为实体，道德准则、道德意识就是附着在其上的灵魂。没有骨架、实体，血肉、灵魂便无从依附依存。欧美、新加坡、中国香港、口本的政府公信力建设是与整个社会的文明程度提升同时进行的，都采取了将血肉、灵魂蕴含于骨架、实体的方式。与之截然相反，我们的做法则是在没有骨架的情况下却制造了大量的血肉，在没有实体的情况下却生产了大量的灵魂。骨架与血肉分离、实体与灵魂分离的结果是:大讲特讲政府公信力的人可能是毁损政府公信力最严重的人;大讲特讲政府诚信的人可能是出尔反尔毁损政府信誉最严重的人;大讲特讲清正廉洁的人可能是一个贪污腐败分子;大讲特讲公开、公平、公正的人可能是一个搞暗箱操作、阴谋诡计，随时干不公平的勾当的人。

二、跳出政府公信力建设的循环论证怪圈

从本世纪初开始，我国政府逐渐重视自身公信力建设问题。2001年的政府工作报告就提出要建立政务信息公开制度，增强政府工作的透明度。其后，政府公信力的内涵和外延不断丰富和扩大。2005年的政府工作报告进一步明确提出要以努力建设服务型政府为目标，大力推进政务公开，增强政府工作透明度，提高政府公信力。“政府公信力”一词首次得到正式确认，并构成了转变政府职能、构建服务型政府的重要内容。

然而，山于缺乏法律、规则、规范对毁损政府公信力行为的有效规制，政府公信力的缺失问题并没有因为这些努力而出现明显好转。2012年2月，新华网披露“在线问卷调查网站问卷星”关于“我国政府公信力调查”的调查数据信息反映:关于政府公布的各种调查数据，网民信任情况为，有301人(55. 88%)对政府公布的数据表T“怀疑”;有185人(3}1. O1%)表T“多半相信”。针对突发事件的信息公布渠道，网民信任情况为，有361人(66. 36%)选择“相信自己的判断”;287人(52. 76%)选择“相信网络爆料”;只有106人(19. X19%)选择“相信官’方说法”。

1〕从中可以看出，超过一半的被调查的网民宁愿“相信自己的判断”也不愿“相信官’方说法”，这不是因为网民自己掌握了什么确切的证据，而是网民已经从内心深处产生了对政府公信力的动摇。在体现政府公信力缺失的具体表现方面，有107人(7}1. 82%)选择“执行不力，上有政策下有对策”;有390人(71. 69%)选择“信息不公开，暗箱操作”;有367人(67. X16%)选择“‘自’员贪腐”。

2〕政策缺乏连续性、严肃性和稳定性，多年来成为了政府公信力的缺失的重要表现。这是多方面的原因造成的，从客观方面看，一些工作涉及的情况变化过快;从主观方面看，一些政府部门权力过分集中，决策往往根据领导的意志做出，缺乏事实根据和科学依据，主观随意性较大，可操作性较差，同时山于不同任期的领导思路不同，也可能带来政策的频繁变化。

3〕山于缺乏法律、规则、规范对“上有政策下有对策”的规制，上级政府的三令五申似乎显得苍白无力，政府公信力口益下降的趋势难以逆转。“信息不公开，暗箱操作”则因为得不到法律、规则、规范的规制而以更加隐蔽的方式，特别是以虚假的公开、表面上的公平掩盖更为严重的不公平，行政审批、招投标、政府采购是其重灾区;“‘自’员贪腐”问题则具有相当大的戏剧性特征，政府对“‘自’员贪腐”的态度非常明确，绝不容忍，惩处力度呈现越来越严厉的态势，然而“‘自’员贪腐”现象不仅没有得到有效遏制，而且愈演愈烈，贪腐官’员级别愈来愈高，贪腐金额愈来愈大，贪腐方式愈来愈多，形成了对政府公信力的“硬伤”;同时，腐败还导致政府进入“公信力怪圈”，即老百姓已经习惯于怀疑政府，甚至是对政府出现了“有罪推定”:‘自’民冲突时，错肯定在政府;‘自’员有错时，肯定是贪赃枉法。

众所周知，政府公信力问题离开政府自身的努力肯定无法得到有效解决。但是，政府公信力建设问题更需要法律、规则、规范予以有效规制。如果没有法律、规则、规范，政府公信力问题同样面临前述骨架与血肉分离、实体与灵魂分离的尴尬境地，同时也会陷入循环论证的逻辑矛盾中:出现了政府公信力危机怎么办一山政府解决一政府解决不了怎么办一仍然山政府解决一群众怀疑政府不能解决怎么办一相信政府能够解决……在政府公信力问题愈来愈严峻的情境下，除开以再次毁损政府公信力的方式宣称“虽然存在这样那样的问题，但主流是好的”、“政府高度重视”、“政府将加大力度进行政府公信力建设”云云以外，几乎毫无招数。

三、加强法治政府建设是提高政府公信力别无选择的路径

(一)提高政府公信力的法哲学基础:任何人都不能做自己的法‘自’

提高政府公信力需直面两个问题，一是政府作为利益相关方时政府自身的角色定位问题，二是对政府公信力的评价问题。就前者而言，当政府公信力已经出了严重问题的时候，当这一严重问题在很多地方、诸多领域已经出现损害了他人(甚或许多人)的利益的时候，当政府已经成为利益相关方、出现角色混同(政府既当运动员应当裁判员)的时候，特别是政府自身就是始作俑者的时候，山政府自己解决无异于让一个交通肇事者自己解决自己所造成的交通事故，不仅无法期待一个公平公正的处理结果，而且可能让事J清变得越来越糟。时下，一些地方政府山于没有完全从传统政治思维中解脱出来，管得太多太细，一方面自己力不从心、顾此失彼，另一方面又一点小事也舍不得主动放弃，总是被人们认为是政府与所涉事项存在利益瓜葛，一旦出现问题有理也说不清。与〕在这种情况下，政府更不能做自己的法官’了。就后者而言，对政府公信力的评价自然不能山政府自己评价，而必须建立一个第三方评价机制。

无论是政府作为利益相关方时政府自身的角色定位问题，还是对政府公信力的评价问题，以及政府公信力建设的其他问题，都有一个共性:必须遵循一个非常简单也非常古老的法哲学命题—任何人都不能做自己的法官。唯如此，政府才能跳出公信力“怪圈”。

(二)加强民主政治建设是加强法治政府建设的重要内容，从而也是提高政府公信力的基本任务

用法律、规则、规范对政府公信力建设予以有效规制，加强民主政治建设从而加强法治政府建设是其基本任务。民主政治建设虽然伴随改革开放30多年来的发展历程有所进步，但持续推进明显乏力，实际效果令人担J陇。空洞无物、泛泛而谈的民主政治建设口号喊得很响亮，但具有现实可行性的党内民主建设、基层民主政治建设、社会组织民主建设，都还处在“小区域”、“小环节”试点试验阶段。在领导干部的选拔任用方面，素质高、政治影响力大、民意基础好一直是组织人事部门掌握的重要标准，但其中“民意基础好”这一标准在各地各部门的具体落实往往存在相当大的随意性，有的张贴一个公不了事，有的找儿个人征求一下意见了事，有的搞一个民意测验了事，有的只做“民意基础”的表面文章，实质上根本无视“民意基础”而山上级暗不甚至明不必须投某某的赞成票。这对保障政府公信力十分有害。加强民主政治建设，必须将政府及其公职人员的行为、业绩置于人民群众的监督、评判之下，将政府公职人员的任用、晋升的“民意基础”制度化、规范化。良好的制度建设对政府公信力的提升具有根本性的影响。通过社会主义民主政治建设，让广大社会成员清楚明白制度建设是集思广益的结果，是人民群众智慧的结晶，其法律来源明晰，制度构架合理，制度及其衍生的行政体制、工作程序才有说服力，政府才具有公信力。

(三)只有法律责任的硬约束才能从根本上解决提高政府公信力的实际问题

用法律、规则、规范予以有效规制的核心内容是法律责任的承担。建立在道德感化基础上的政府公信力建设的致命弱点在于:缺乏追责机制管束。之所以十儿年来的政府公信力建设效果甚微，一个十分重要的原因就在于:当政策缺乏连续性、严肃性和稳定性时，没有人对其承担任何责任，似乎政策缺乏连续性、严肃性和稳定性是理所当然的事情;当政府不讲诚信的事情不断发生且严重毁损政府形象时，肇事者不仅不会受到任何惩罚，批评政府不讲诚信的人反而成为“别有用心”的“坏人”;当“信息不公开，暗箱操作”盛行时，捂住信息不让公开的人不会受到任何法律制裁。我国《政府信息公开条例》在第四章“监督和保障”部分，针对行政机关不依法履行政府信J息公开义务的行为，只在第三十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。”公民、法人或者其他组织的权利仅限于向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，连收到举报的机关如果不调查处理的法律后果都没有规定。该条第二款虽然规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”但是仅限于“具体行政行为”而不包括“抽象行政行为”，实践中大量的不依法履行政府信息公开义务的行为往往表现为“抽象行政行为”。基层政府通过制定规范性文件为自己设定权力，通常这种权力是法律法规没有明确授予基层政府行使的权力，但其一旦出台，就变成一个被普遍适用的依据，其中不乏规避履行政府信息公开义务的内容。非常可怕的是，这种做法本身是在“规范政府行为”的华}JI」外表下完成的，披“依法办事”、“按规矩办事”之名行“违法行政”之实，成为严重危害政府公信力的新常态。如将战争年代的“战役论”带入当今的司法工作中，开展一季度的“反盗窃”专项斗争，二季度的“反双抢(抢劫、抢夺)”专项斗争，三季度的“扫黄打非”专项斗争，将一个履行司法机关正常职责的行为变成一场又一场“运动”，基本背离法律制度的应有内涵，却声称“依法”“反盗窃”、“依法”“扫黄打非”，目的是保护老百姓的财产安全。

将战争年代的思维运用于和平建设时期，使某些领导干部有意无意偏离法制轨道，用人治代替法治，以“特事特办”方式处理各项事务，置法律法规政策于不顾，敢于对法律法规政策说“不”，任凭自己的经验和个人能力办事，却声称“灵活地”、“创造性地”执行法律法规。更加可怕的是，这些做法都不仅不用承担任何法律责任，甚至在一些地方还将其当成正面的成功案例被复制推广。需知，人民群众期待的政府公信力提高的应然表现是:按常态、程序办事而不是胡作非为;让法治的光芒普照人间而不是让人治死而复生;不允许在法律法规规则体系之外并存另外一个“特事特办”的体系，社会主义法制体系的统一必须得到有效维护。

因此提高政府公信力的根本路径在于加强法治政府建设，从法律上将政府公信力建设的有关问题进行清晰的界定，包括:政府公信力的内涵和外延;损害政府公信力行为的构成要件;损害政府公信力行为的种类;损害政府公信力行为应承担的法律责任;启动追责的主体;追责的裁判机关和执行机构;追责的程序;被追责者的救济程序;对裁判机关和执行机构追责行为的法律监督。只有通过加强法治政府建设，对损害政府公信力的行为进行法律责任的硬约束，才能避免说教、道德感化的不足，才能跳出政府公信力建设的循环论证怪圈，才能从根本上解决提高政府公信力的实际问题。