探讨当前网格化管理的实践困扰

一、问题提出与简要文献回顾

自2005年北京市东城区首创万米单元网格的城市管理模式以来，网格化管理在政府组织间不断被学习、扩散，亦被视为地方政府公共服务创新的典范。2013年，党的十八届三中全会提出，要创新社会治理体制，改进社会治理方式，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。由此可见，网格化管理正被视为一项社会治理，尤其是基层治理的政策工具。就政策创新与扩散的动机而言，网格化管理被地方政府当作化解社会矛盾的“灵丹妙药”。因此，各级政府、不同部门，从城市到街道、从生产到生活，都在“划网定格”。纵观网格化管理实践及其效果，客观上并非那么尽善尽美，在其成效与成就之余，还存在很多不足。据笔者对上海、浙江、江苏、陕西等地网格化管理实践的了解，它们的网格化管理平台整合了公安、城管、维稳、建设、卫生等执法部门，起着加强城市管理、维护社会稳定的管控功能。但是，它们的网格化管理理念依旧是管控而非服务，管理目标仍是维护社会稳定而非提升公共服务。也就是说，网格化管理近乎沦为管控手段，服务意蕴明显不足。同提升社会服务管理水平的初衷相比，实践中的网格化管理不但产生了目标变异，甚至是政策变异。因此，反思和重新审视网格化管理不无必要。

学界对网格化管理的论述，虽然价值取向各异，但主流是赞颂其优势，论证其价值，为其出谋划策。主要可以梳理为以下视角:组织创新视角，将网格化管理视作基层组织创新。童星肯定南京市栖霞区仙林街道社区网格化的组织创新成效，积极构建“网格连心、服务为先”的“仙林模式”;胡重明将网格化管理视为再组织化，分析了浙江舟山“网格化管理、组团式服务”，认为其实现了组织空间的社区化集聚、组织资源的多元化整合、组织信息的技术化连接。无缝隙政府视角，将网格化管理视为构建无缝隙政府的尝试。北京市朝阳区网格化管理本着无缝隙政府理念，构建了一种跨部门、跨业务、全覆盖的新型社会管理系统[C"i7;网格化管理依托信息集成、资源整合，尝试打通政府部门的隔阂，可以看作政府流程再造，是对无缝隙政府的突破和超越。维稳视角。一方面，网格化管理发挥预警性管理功能，有利于源头治理田;另一方面，网格化管理转变了基层维稳理念、创新了基层维稳机制、提升了基层维稳能力。

与上面的颂扬相反，对网格化管理的全面审视和系统性反思和批判却不多见，相关论述主要散见于综合性论述的文章中。刘安论述了网格化管理运行过程中的非预期后果。汪云峰等重点反思了网格化管理的双轴管理体制(监督轴和处理轴)。双轴管理体制使得发现问题、指挥协调、处理问题以及监督问责面临机制障碍，导致协同困境。网格化管理并未打破原有组织层级，难以完全摆脱科层化管理的制度惯性和路径依赖，在实践中存在诸多冲突与困境。杨光从行政主导的视角反思了网格化管理，认为压力型体制产生的网格化管理造成基层行政人员的压力过大，其可持续性有待观察。上述反思，集中从组织结构的维度切入，这固然重要。然而，审视网格化管理，除了组织结构视角外，管理理念、管理人员、管理技术、管理目的、管理成效等方面同样重要。任何政府组织顺畅、高效、便民、人本地运转，都离不开组织结构的合理性，管理理念的科学性，管理人员的积极性，管理技术的可控性，管理目的人本性，管理成效的利民性等重要环节的支撑。基于此审视框架，本文试图从上述薄弱环节对网格化管理进行审视。

二、网格技术嵌入网格化管理

网格(CG rid)原意出自于电力网格(CPowerGrid},后被引用到计算机运行系统中。网格管理创始人伊安·福斯特和卡尔·克塞尔曼(Ian foster & C arlK essehn an)认为，网格是构筑在互联网上的一种新兴技术，它将高速互联网、高性能计算机、大型数据库、传感器、远程设备等融为一体，为科技人员和普通百姓提供更多的资源、功能和交互性。在网格中，每个节点都是信息集散地。各式各样的信息通过网格节点的链接，产生交互性，并形成共享性。网格的优越性依赖其电子化、信息化，通过互联网、计算机和数据库的交互和共享，产生快捷化、高效化功效。

网格化管理是一个技术性概念，以其特定的技术含量为社会服务。后来，网格借用到城市管理中来，旨在以新技术带动组织管理创新，突出便捷、迅速、高效回应用户需求。实践中，网格化管理已经作为现代城市治理的一种形式，在公安系统、卫生监督、城管执法、交通运输等领域沿用，但何谓网格化管理，学界仍各有所见。郑士源认为，网格化管理是将管理对象网格成若干单元，借助现代信息技术，协调各网格单元之间信息的有效交流，共享并整合组织资源，进而提高管理效率。有人将网格化管理视为一种数字化管理模式，利用电子网格地图技术，将属地的地理、地域划分成若干网格状单元，对其实施动态化、精细化和全方位管理。大多数学者以实践中的模板为例，将城市网格化管理定格在以街道、社区为载体，将辖区划分成若干单元网格，并以辖区内的部件(即市政工程设施和公用设施)以及事件(即城市市容与环境秩序)为对象的监督管理系统。

本文所讨论的“网格”，不是仅指网络技术层面上的网格，也不是意识层面上的网格，而是在街道、社区之下进一步细分的社会单元。在社区网格化管理中，将划定的社会单元明晰化、信息化、精细化，实现资源整合和信息共享的“格”“格”联动，打破传统碎片化管理束缚，实行纵向到底、横向到边的新型管理。

网格技术是如何嵌入网格化管理中的?社会维稳和城市治理涉及多条线联合执法，关键在跨部门协同。例如，对于违章搭建、无证经营、乱设摊、城中村、群租、扫黄打非等社会治理难题，如果在原有条块管理体制下，任何单一部门的行政执法最终都会因为无法形成合力而大打折扣，有些地带甚至会产生服务缝隙或管理真空。碎片化是造成协同困境的直接原因，条块分割的行政管理体制是根本制约。希克斯认为，治理的碎片化需要通过整体性治理来克服。整体性治理强调信息技术的整合，将信息技术和网络技术作为治理手段，将不同的信息技术进行整合，建立一套单一的中央数据库，整合化的无缝隙服务。登利维也认为，在行政体制格局不变的情况下，将信息技术整合到公共服务流程中，既可以提高信息的互通互享，又能帮助公共服务从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。网格化管理正是利用了信息技术的整合、共享的优势，进行信息集成和资源整合。易言之，正是现代信息技术的发展让网格化管理成为现实。

从理性的角度看，网格化管理存在着问题的另一个侧面，即看到成绩之余还需明晰其不足与弊端。本文着重分析其负面，从组织与技术、价值与功能、网格泛化儿个方面进行讨论。

三、网格化管理的组织与技术审视

科层制一直饱受垢病，原因是结构僵化、机构臃肿、繁文褥节、效率低下、不近人情。面对这些组织方面的困境，西方国家纷纷引入分权化、市场化、社会化机制对政府部门进行再造，目的是建立扁平化的政府结构。我国的政府管理层级一直处于来回波动中。我国城市管理一直采用市、区两级体制，社区采用“两级政府，三级管理”模式，实际已经形成政府一街道一社区三级管理结构。网格化管理强化了基层治理的科层化倾向，网格化管理在政府干预下，变成强势的一级管理组织，凌驾于社区之上，具体、直接、明显地干预社区工作，从区域定格到人员定数、再到网格定量以及人员定职都被强势定夺。这样，刚刚开始的“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的社区自治氛围，被网格化管理冲抵了。

网格化管理将管理链条进一步下沉，增加了管理层级，不符合组织结构扁平化的潮流。北京市东城区的网格化管理框架由“两个轴心”、“三级平台”、“四个层级”、“六大系统”构成。“两个轴心”是指监督轴心和调度轴心，实行监管分离;“三级平台”即社区社会服务管理综合指挥中心、街道社会服务管理综合指挥分中心和社区社会服务管理综合工作站;“四个层级”即区、街道、社区和网格级管理层;“六大系统”即以建设服务系统、信息网络系统、组织指挥系统、维稳防控系统、应急处置系统、考核评价系统。舟山市的“网格化管理、组团式服务”模式略有不同。成立市级专门领导工作小组，下设办公室，办公室下设5个小组，具体分工为:市委、政法委负责综治平安，市委组织负责团队管理，市民财政局负责城区工作，市渔农办负责渔农村工作，市信息办负责技术保障，从此形成领导小组、办公室、街道、社区、网格五级管理体系。北京、舟山两地做法不一，实质大同小异，都相应增加了管理层级，从政府一街道一社区三级管理变成四级或五级管理。网格化管理跟进科层化特点，导致政府组织扁平化结构的实际退化。

如何面对网格管理人员?十多年来没有一个网格化程序中规范网格人员的身份定位。实际上，网格管理员既不是公务员，也不是事业单位人员，也不是由居民选举产生，而是通过公开招考，并与社区网格化管理分中心签订劳动合同的合同工。身份尴尬制约了相应的工资待遇、劳保福利，也影响了工作热情和社会对其的身份认同。网格管理员职责模糊不清，一方面要对各级网格监管中心和管理中心负责，另一方面又承担着社区居委会交给的任务，整口事务繁杂，疲于应付，无法实现预期目的。首先，工资收入低。以南昌市为例。2013年南昌市网格管理员的待遇组合为两部分，一是基本工资:1 600元/月(含社保缴费个人承担部分);二是绩效考核奖:200元/月。也就是说，新入职网格管理员每月收入最多为1 800元，社保自理，没有公积金，普遍低于一般企业工资收入。其次，工作热情低。收入水平低势必影响到网格管理员的工作积极性。他们往往得过且过、消极应付，只求过得去，不求过得硬，工作热情、工作积极性、主动性往往不足。收入偏低还影响到网格管理员队伍的稳定性，有一位网格管理员坦言，“现在是骑驴找马，如果有更好的选择，我也会离开”。最后，身份认同低。拉尔夫·林顿说:“一个人占有的是地位，而扮演的是角色。……角色是对群体或社会中具有某一特定身份人群行为的期待。; } zo〕网格管理员履行的是公职，却没有享受公职人员的地位与待遇，角色得不到自我认同和居民认同。自我不认同主要对学历和收入不相称、工作和地位不相称的不满，居民不认同是对其工作辛苦不认同，面对“5+2 ".“白加黑”、跑断腿、磨破嘴的网格管理员，居民都有防范心理，不理解，不支持、不配合，甚至还会被嗤之为“爱管闲事”。同自我不认同相比，居民不认同打击更大。

网格化管理借用其全方位网络化数据传输的优势，人文关怀却处于其次。乔治·里泽说，社区网格化管理是“理性的非理性化”，侵犯了个人利益。一方面，网格化管理以现代技术手段采集信息的方法进行社会治理，政府掌握的信息越充分、越及时、越准确、越细致，就越有利于管控社会，同时也构成信息采集和公民隐私的冲突。社区网格化管理的一个重要手段是摄像头遍布网格，这种技术设备将社区置于全方位无死角的监控之下，人们的一举一动都被掌控在屏幕前。安装摄像头无疑出于公共利益需要，却超越私人空间的边缘，个人隐私是否被侵犯、私人生活是否被干涉都处于模糊状态，公民自由与公民权利随时有可能被网格化侵入。另一方面，客观存在信息泄露风险与信息滥用隐患。政府网站被黑、被木马攻击已屡见不鲜，公民个人更处于被动之中，一旦监控录像带流失、外传，那么，信息泄露与滥用带来的个人风险与个人隐患，就会造成信息滥用、信息寻租、信息腐败，并造成公民利益损失和精神恐慌，那不是平添威肋、与灾难吗?

工具的选择很大程度决定目的的达成。公共管理的目的就是实现人的独立、自由的发展，网格化管理应该同样如此，终极目的是维护公民更自由的空间和更幸福的生活。阿玛蒂亚·森注意到，发展就是扩展自由，如果我们不以实质自由作为目标和手段，我们将不会有真正的发展。Czz7我们不能忘却网格化管理的真正目的，不能陶醉于网格划分合理化、信息采集全面化、社会管控稳定化的技术手段，更不能将手段当目的，偏离人文关怀，过于技术化将导致“人性的压抑和人际互动的弱化”[23]。如果“每个人都丧失了对于个人的创造力和成长所必需的自我反省和自我了解的能力”[2Q]，那么，高效的网格化管理将无法面对规则、秩序的追求与公民对生活多样性、舒适性、自由性之间的平衡，也无法面对高科技的“治安维稳体制”与公共服务的改进。登哈特指出，“复杂组织中的控制机制会使组织中的人际互动变得无足轻重，以至于个人仅仅成为生产过程中的客体。在有效追求组织目标的过程中，每个人都变成了被其他人操纵的工具”[2Q]。先进技术如果手段目的关系倒置，就可能嘲讽与冲击人文关怀。

四、网格化管理的价值与功能审视

网格化管理究竟是服务取向还是管控取向?学界大多赞颂其服务要义，认为便民服务是网格化管理的首要价值。笔者以为，网格化管理更侧重于维稳管控取向。在压力型体制下，一票否决制曾经让基层政府怀揣“不出事”的期盼，一旦出事后第一反应就是堵，堵不住就捂，捂不住就压，压不住就让。政府千方百计严防死守，希望大事化小、小事化了。显然，出于维稳的现实要求，网格化管理成了政府加强对社会管控的宝器。

网格化管理的运行原理是各网格负责人在自己的职权范围内处理口常巡查中发现的问题，超越职权的内容及时通报网格化管理中心，如该中心无法协调解决则上报，直到县(市)区网格化管理中心，再将问题提交县(市)区政府职能部门。从形式上看，网格化管理是网格覆盖、责权明晰、条块分割的解决模式;从本质上看，所要解决的问题大多有关市场监管、社会管理中的热点问题、棘手问题，这些往往都是综合性、复杂性问题，推到了条块模式下，势必照旧出现职责不清、主体不明、推诱扯皮等问题。也就是说，网格化管理一出生就深深烙上行政化胎记，附带行政化顽疾，其价值取向无疑是稳定与管控。

笔者曾到X市Y区社区网格化管理中心访谈，发现在网格化实施方案、总结汇报和领导讲话中，控制和稳定无疑是第一逻辑，“稳定”、“监控”、“综治维稳”、“治安”等关键词运用的频度最高，却罕见“服务”二字。其他地方大同小异。再以H市Z镇调研为例，Z镇的党委书记向我们袒露当前的维稳压力，反复强调稳定就是当前“最大的政治”。虽然“搞定就是稳定，摆平就是水平，不出事就是有本事”的说法过于绝对，但出事肯定就是不稳定、没水平、没本事。网格管理员对我们谈到:网格化管理只是转变了基层维稳的方式。网格化管理通过政府权力下沉和社会管理重心下移，有助于加强社会管控。通过信息化、数字化、技术化手段，有利于从技术上发现问题源，容易进行源头治理。②从救火式治理到预防式治理，更容易做到小纠纷不出“网格”，大纠纷不出社区，复杂纠纷不出街道。而服务被管控替代可能构成政策变异，许下服务承诺，盛开维稳鲜花，结出控制涩果。从短期来看，政策变异推动了网格化管理的效率;从长远来看，政策变异直接影响社会和谐与民众幸福。

网格化管理下的社区，更多体现为行政功能而不是本该有的共同体意涵。在滕尼斯看来，社区是用来刻画一种人类生活的共同体，在其中，风俗习惯、价值观念和道德情感具有同质性，构成一种关系密切、守望相助和富有人情味的社会关系。社区是人类共同体的基层细胞，是正在逐步完善的自治组织。网格化管理加剧了社区的行政化倾向，冲击了社区自治的氛围，影响了社区自治功能的发挥。克里斯托弗·胡德说过，“网格一团化理论”(grid-group theory)包含网格和团体两个组织向度。“网格”是指个人生活受到外在社会规定性约束的程度。“网格”的功能是缩小个人自由空间，越是高度网格化，就越是被规则约束。“团体”是指个人与具有严格界限的单元体结合的程度，“团体”将个人整合到集体中，越是与世隔绝，越是原子化，我们的生活越是处于低团体模式中。 “网格一团体”分析模式强调的是:个人的选择总是会受到要么来自社会规范，要么来自团体的制约。根据网格和团体程度的高低，克里斯托弗·胡德勾勒出四种组织类型:“高网格+高团体”的等级主义、“高网格+低团体”的宿命主义、“低网格+低团体”的个人主义和“低网格+高团体”的平等主义。

理想的社区组织模式应该是“低网格+高团体”的平等主义。平等主义者的口号是社区参与，通过授予社区居民更多的民主和权力，帮助其实现社区自治。然而，网格化管理使原本“低网格+高团体”的平等主义组织模式退变成“高网格+高团体”的等级主义。网格化管理强调政府规划和“掌舵”来达致社区自治和善治，但这并不容易实现。在等级主义下，解决社区问题的唯一有效方式就是明确划分权威界限。问题是，从法理上讲，政府权力没有下伸到基层社区，行政体系的末梢是街道办事处，政府强力控制社区不符基层自治主流。可见，想通过网格化管理将社区统一控制，有可能会造成社区的“麦当劳化”，即通过标准化和统一化的运作模式使组织的技术合理性与管理合理性达到极致。这种机制渗透到社会管理中的直接后果是将整个社会编织成为一张无所不包大网，“每个人被冷酷地控制着”「川。网格化管理盛行极易造成社区“麦当劳化”，从而使社区网格化管理扼制原本渐露头角的基层自治。

五、网格泛化及其网格化治理模式

网格化管理被各地政府追捧，视其为先进技术带来的管控法宝，许多领域先后进行网格化改造，但网格化管理却被泛化了，导致了“网格依赖症”。为何各地争相进行网格化管理?政策扩散的动力包括学习、竞争、模仿和强制等。学习机制关注政策内容的传布，通过一定的方式将政策的精神、原则、条文变成学习者的具体行动，形成政策与社会的互通;竞争机制通过将创新方案的政府成本、社会代价、公共收益和政府效用作为指标，在方案评估的基础上进行竞争;模仿机制体现出从众心理，主要是指复制其他地方政府的成功经验，不甘落人之后，竞相向周边成功者跟风，关注并借鉴他们的经验，本质上是攀比心理作祟;强制机制就是受到一定的压力与外部推力，不管自己条件具备不具备，都强力推行创新。新制度主义认为，组织能够进行理性选择，“组织儿乎是纯粹功利性的”，政府组织当然也是具有功利性的理性组织。一项实证研究表明，强制压力和同行压力是网格化管理的根本动力，最能解释城市网格化管理的迅速扩散。网格化管理的学习动力表明，地方政府并非主要是基于实际需要，更多地是受上级压力和竞争压力所迫而实施网格化管理。姑且不说是否具备实施条件，就连实施动机都未必是为了提高管理水平或服务效率，网格化管理很可能仅仅是压力型体制下锦标赛的一环，这个锦标赛不是为服务而竞争，而是为稳定而竞争。这是网格化管理泛化的重要原因之一。另一个重要原因涉及网格化管理扩散的适用性。政策创新的有效性并不等同于政策扩散的适用性。换句话说，A地成功的政策创新是否适合扩散到B地，与该政策本身并不直接相关。政策创新可以分为目标创新和工具创新，网格化管理显然是工具创新。工具创新扩散的适用性标准是政策学习成本小于政策创新成本。[30]也就是说，B地学习或移植A地政策的经济学标准是成本更优。政府对成本相对不敏感，很难抑制其作出成本不利的行为。就网格化管理扩散而言，各级地方政府，各个部门竞相实施，虽然缺乏相关成本的精确度量，但从上述分析大致可以预判，或多或少地会有一些成本上并不具优势的网格化管理实践。如果引入成本约束，绝不会出现如此大规模的网格化管理，这其实就是网格化管理的泛化。

笔者在调研中发现，X市Y区网格化建设实施方案包括四个阶段:宣传动员阶段、全面推进阶段、巩固提高阶段、验收评比阶段，希望通过半年时间实现网格化管理。根据经验获悉，北京东城区、上海浦东新区、湖北宜昌市、浙江舟山市等地网格化经历了四五年的努力尚未成熟，国家建设部在2005年、2006年、2007年分三批城市进行试点，至今尚未完全验收通过。网格化管理起码不能像X市Y区那样，靠激情就能完成。

网格化管理具有高效率特点，但网格化只是一种技术，关键还要靠掌握技术的人的资格和能力。在现实中，网格管理员并不具备行政执法的主体资格，只是信息“二传手”，充当信息搜集员和反馈员。发现问题靠“格内”，解决问题靠“格外”，最终还是靠上级部门。显然，不打破现行行政管理体制结构，网格化管理始终是被动的，无法发挥实质性作用。改善社区治理，网格化只是工具，有效推进部门联动协同才是关键。一句话，社区网格化，功夫在“格”外，有赖于政府、市场、社会三者边界清晰，各司其职、各安其分、良性互动。

纵观各地网格化管理，无外乎“信息整合”模式和“人员下沉”模式，前者以北京市东城区为典型，后者以上海市浦东新区为代表。信息整合偏重于信息采集，反馈到指挥中心后，依靠网格员的全网铺开来发现问题，是一种“人员依赖型”管理模式;后者是将执法力量下沉到网格，也就是将管理“后台”前移，由网格员实时发现问题当即处理的模式。严格地讲，这两种做法都算不得是模式，否则，舟山市的“网格化管理，组团式服务”与宜昌市的“一本三化”以及其他地区的网格化管理都可以自称模式，模式过多就不是模式了。“模式”至少应满足以下儿条标准:模式应有一种制度化的稳定性;模式应具备独特性或差异性;模式应具有扩散性;(的模式应具有认同性。网格化管理不是政府治理模式，而是地方治理的一种方式。与其他社会治理创新相比，网格化管理并无明显优势，只是其他社会治理方法的翻版或翻新。眼下似乎风华正茂，实际上依靠的是地方核心行动者的鼎力支持，如果失去领导“关照”，网格化管理的可持续性必定堪忧。

六、结论

虽然网格化管理正在轰轰烈烈地行进中，但仍然存在着不少令人忧心的短板或问题。因此，有必要对其进行全面审视和理论反思。审视网格化管理，不但要从组织结构着手，还要覆盖管理意识、管理人员、管理技术、管理目的、管理成效等侧面。通过上述审视，可以看出，网格化管理将管理链条进一步下沉，增加了管理层级，不符合组织结构扁平化的潮流;网格管理员的身份认同危机掣肘网格化管理成效;出于管控目的的网格化技术使得手段与目的关系倒置，嘲讽与冲击着人文关怀;网格化管理更侧重于维稳管控取向而非服务取向;社区网格化管理将行政功能下沉到社区，冲击着社区的共同体意涵和社区自治土壤;网格化管理泛化体现着地方政府政策创新的压力，而不一定是理性选择。与其他社会治理创新相比，网格化管理并无明显优势，只是社会治理方法的翻版或翻新。

眼下政府和学界高估了网格化管理的作用，当然，批评事务的负面不等于否定事务的正面，批评是事务发展的最好动力。网格化管理要可持续性前行，扬长避短的唯一出路是制度化，获得法律的认可，制定网格化管理法律、法规，将人为因素降到最低限度，将人的地位与尊严放在最高地位，网格化管理才前途可期。