试论城管执法中对于政治的吸纳

一、城管执法的政治逻辑

(一)城管执法中的利益政治

城管执法属于典型的“争议型政策”( controversial policy )④的执行。在多元社会利益格局和价值体系中，争议型政策往往不能通过“交往理性”弥合分歧，难以找到广泛共识。政治逻辑谋求一定的利益均衡，谋求在相互冲突的利益关系中规则与行为的具体落实，从而形成确定的权力支配关系。⑤如詹姆斯·布坎南(James M. Buchanan, Jr.)所言:“政治是一个解决利益冲突的过程。”⑥执法中的政治逻辑表明执法过程是一个解决利益冲突、进行利益配置的过程。在米切尔·李普斯基(Michael Lipsky)看来，街头官僚传递利益与制裁的方式构成并限定人们的生活与机会，提供并调节人们赖以行动的社会和政治背景。街头官僚所做的决定，通常具有分配和再分配的属性。①中国正在进人“利益政治时代”②，政治博弈以利益为核心。如有学者所言:“就利益政治的角度而论，我们并非处身于一个‘去政治化’的时代，恰恰相反，我们每天都在政治之中，每一次微小的社会冲突都具有政治意义，因为利益及其分配方式正是我们这个时代的政治最重要的主题。”③这个判断构成认识城管执法问题的前提。

城管执法遵循政治逻辑，城管执法过程凝结着政治的具体展开，这有以下几层含义: 其一，执法是利益分配的过程。在城管执法中，执法者面对的是不同社会群体的利益诉求。从长远看，这些利益诉求都能在一定程度上满足，但在具体阶段及执法中，这些利益诉求之间常存在矛盾。例如，在对摊贩进行管理时，有街头摆摊行为人的利益诉求，有合法店面经营者的利益诉求，还有一般市民的利益诉求。城市管理中的许多规定可能受一般市民的拥护，但对街头摆摊行为人会有利益限定。有些限定街头摆摊行为人的规定，实现了市民出行畅通、市容的整洁，却给日常生活的其他方面带来不便。有的市民要扩建房屋，一方面政府部门严格限定扩建，另一方面，政府一时又无法解决住房问题;由于城市建设规划变动，政府会发布“一刀切”的“停建令”来治理违建。在治理违建(特别是谋利型违建④)执法中，存在较大利益博弈空间，如何协调利益成为执法的关键。从落实法律和政策的角度看，执法过程是实现法律和政策所赋予的利益实现的过程;从执法相关方参与的角度看，执法过程又是各方利益最大化过程。

其二，执法过程的利益确定具有权威性。首先，这些资源和利益分配由国家权力主导。在执法中，地方政府、执法部门及执法者，运用掌握的公权力明确各方利益，公共权力的行使具有权威性，相关人只能服从。其次，执法中存在超越各种具体利益要求的法律的执行。虽然在具体执法中，法律规定不一定能完全实施，但法律是执法者得以行使公权力的主要依据，也是执法中利益各方应当遵循的基本依据。在城管执法中，城管以公权力执行者的角色出现，执法对象对执法者的管理有服从义务。尽管具体执法往往需对法律灵活把握，但基本标准还是由法律确定。这种权威性意味着一定程度上的普遍性。城管执法中的利益配置并非只是个案式，而是带有一定普遍性，会影响到非常多的社会成员的利益。

其三，执法是相关各方利益主体及执法者开展博弈的过程。在摊贩行为人看来，在街头摆摊是其谋生方式，在城管执法看来这正是需规制的违规行为，在有的市民看来这方便生活，但也有人认为这妨碍自己生活和工作。在整治违建的执法中，违建者知道违建行为不合法，但这并不能够足以促其停止违建行为的继续与存在。面对执法者，违建者可能诉诸生活所需，也可能通过或明或暗的方式争取到补偿。可见，在执法中存在两套逻辑:一些执法者试图用形式法治逻辑理解和化解执法中遇到的问题，讲的是法律;执法对象诉诸的不是形式法治，讲的主要不是法律。执法者在一定的执法时空中执法，⑤出于自我保护及诸多体制要求的考虑，常常难以把法律坚持到底，与执法对象会形成某种“默契”或“合作”关系，执法对象往往能为自身利益争取到一定的存续时空。

其四，对于城管执法来说，执法中的政治逻辑尤为重要。单从上述三点看，执法中的政治逻辑带有普遍性，在许多执法中都存在，甚至包括警察针对犯罪分子的执法。但是，城管执法中的执法者与执法对象、执法对象与其他相关者间的关系模式，与警察执法中的关系模式有很大差别。城管执法中的执法对象的行为通常对一部分人有利，却对另一部分人不利，受到一部分人欢迎的同时，可能同时受另一部分人的抵触。执法者与执法对象之间，其他居民与执法对象之间，关系紧张和对立程度远未达到警察、被害人与犯罪分子之间的对立紧张程度。对于城管执法，不少人都认为，“这是人民内部矛盾，用不着严格执法”。目前我国正处于高度城市化的发展阶段，城市中同时存在着不同利益诉求的多个群体，城管和街头摊贩等执法对象间的矛盾也是不同群体利益冲突的表现。在具体执法中要兼顾各群体的利益，如果过于偏重某个群体的利益，可能会引起其他群体不满，甚至引发社会不稳定。

(二)利益均衡机制的形成

执法过程的政治逻辑的存在，表明执法并不仅仅是纯粹执行法律的过程，其核心运作同时表征着一定的政治逻辑。①执法环节通过吸纳政治逻辑，在执法中实现一定的利益均衡。尽管这样的均衡很难让任何群体都满意，但兼顾了各群体的利益，正面效果远大于负面效果，有助于缓解执法者与执法对象之间的紧张关系，有助于树立良好的执法、执政形象。

城管执法的利益均衡通过政治、行政、执法三个层面的综合作用来形成，政治逻辑贯穿始终: 第一，在宏观政治层面上，政治的利益时代的到来是重要的社会背景，社会主义党群关系模式是其赖以存在的根本。

近三十多年，我国社会各项事业发展取得显著进步，但社会阶层和群体逐渐分化，利益日益多极化、价值观念日益多元。②在这个阶段，利益冲突不可避免，由此引发的博弈也属常态。这表明当前社会中的许多利益分配格局还未定型和固化，存在改变和调适的可能。这种情况在近十年来尤为突出，城管执法正是在这样的背景下成为焦点的。城管执法难题与当前诸多社会矛盾紧密相连，这些矛盾与我国社会转型期发展失衡、公共政策失当、特别是利益分配不均等问题有重要联系，表现为城乡矛盾、贫富矛盾、干群矛盾、民族矛盾等，③对社会发展和稳定产生重要影响，由此产生的纠纷往往很难用常规法律手段解决。④

社会主义党群关系现实模式与法律赋予的国家与公民关系的理论模式存在一定差异，现实关系模式需要遵循特定的政治伦理准则，要求“为人民服务”。⑤执政党面对的不单是公民，更是构成其执政基础的“群众”。无论是城管部门的管理者，还是各级党政领导及民众，对执法者的要求都不单纯基于法律层面的考虑，而是有政治考量，例如“要关心人民群众的利益”、“群众事情无小事”。城管不仅要执行法律，还要以‘，关心群众生活”、“帮助群众解决困难”为尺度，在执法中要耐心细致地工作，才能收到最好的效果。

第二，在行政层面上，以发展和稳定为基本点的压力型体制是其进行执法的准则。

压力型体制下的行政压力来源是多元的，可以是围绕经济发展的一系列任务指标所形成的行政压力，也可以是基于维护社会稳定形成的行政压力。在利益多元、矛盾突出的社会情势中，有不同利益诉求的各群体，都可以找到特定的理由支撑自己的利益诉求，对政府工作和一线执法施加压力。有的群体会更加注重城市环境卫生和城市整体品质，倾向于支持地方政府及城管严格执法，为城市发展提供良好舆情环境，在行政层面上形成了有利于发展目标的行政压力;有的群体，特别是社会底层群体更注重基本生活所需，对政府推行的“城市美化”持抵制态度，如果简单严格执法，会对社会稳定产生不利影响，这就给维稳工作带来了一定的压力。在当前社会情势下，维稳成为日益重要的责任。行政职能部门行为选择的动因可能不在于政绩竞争，而更注重“风险规避”。①地方政府在城市管理中的心态非常矛盾，既要推动城市整体形象提升、促进发展，也要保持社会稳定、防止出现重大不稳定因素。多种压力来源和矛盾心态，对一线执法产生影响，城管部门和执法者根据地方政府不同时期的考评重点做出相应对策。

第三，在执法层面上，执法中各方的具体互动过程构成利益均衡得以实现的微观因素。 执法作为法治体系和行政系统的末端，并不单纯是立法所确立的规则的自然延伸，执法者常常不是理想化体系的末端运作者。②一线执法的实际工作环境，“很难切合独立并且非人格化决策的理想化官僚政治模型”。③执法者的行为选择并不只是出于法律规则要求，还会有更多方面的考量。除受由上而下的宏观政治层面和行政层面的因素影响外，执法对象与执法者之间、相关利益主体之间会在具体执法中展开博弈，影响执法中利益均衡的形成。④首先，城管执法具有非常明显的直面的特点。执法者与执法对象的配合存在许多复杂微妙之处，对执法者的人生阅历、处事方式、沟通技巧等方面有比较高要求。如果形成较稳定的配合关系，执法者与执法对象的冲突会比较少，相关主体的关系会比较缓和，执法过程不失理性，否则，城管与执法对象都可能因言行失当使情绪对立，最终引发冲突。其次，在具体执法中，城管、执法对象及相关主体，都会从政治层面和行政层面的因素中寻找有利于自身的理路进行博弈。城管会基于行政考评和自我保护的考虑，选择执法行为;执法对象及相关主体会诉诸自己的利益正当性、党群关系理念、行政考评压力来尽量维护自己的利益。

二、城管执法政治逻辑的消解

目前对城管执法的认识存在泛政治化与去政治化两种不利于理解城管执法，甚至可能误导城管执法改革两种倾向。

(一)泛政治化与政治逻辑的消解

首先，媒体表现出泛政治化倾向。这种过度政治化，夸大了城管执法中问题的严重程度，以对“体制”批判代替对执法问题的具体分析。⑤执法中只要出现冲突和暴力，媒体在不清楚事情原因的情况下，为追求新闻效果，往往先人为主地断定是城管执法侵犯执法对象，很少去了解执法对象在执法中是否有不当。在这样的舆论中，城管执法被污名化，政府形象也被污名化。在媒体这种负面舆论中，对城管执法很难进行冷静客观的认识，遮蔽了执法涉及的不同社会群体的利益的复杂性。媒体常常一边倒地站在执法对象的角度，却忽视了城管执法所维护的其他相关群体的利益的保障。

其次，泛政治化倾向为城管执法对象所采用。执法对象将泛政治化当作为自己争取更多利益的手段和策略，通过在执法中把事情“闹大”①，利用政府在“维稳”压力下“怕出事”的心理及“兜底”的行为逻辑②来引起关注。城市管理中执法工作的开展，导致的执法对象在街头“闹事”，容易产生群体聚集效应，引起公众和政府重视。“闹事者”主要诉诸传统的民本政治③和社会主义意识形态，这便于与主流政治意识形态衔接，更易得到政府回应，且能防止逾越政治底线。舆论很容易将这种行为解读为“抗争性政治’，④，将政府置于道德和政治的被动位置。从利益正当性角度看，城管执法中有关各方的利益通常都有一定的正当性，如果各方都诉诸泛政治化来表达，就加大了执法的难度，会进一步导致“去政治化”。

(二)去政治化与政治逻辑的消解

首先，去政治化表现为用形式法治思维解释和应对城管执法中的问题。这体现为两种思路:第一种要求完善法律法规、规范执法程序、约束执法者权力。第二种要求加强立法，赋予执法者更有力的执法权。这两种思路都将当前城管执法困境当作纯粹的形式法治问题，“将行政权力的行使目的和正当根据诉诸对中立性、一般性和形式性的法律规则与程序规定的严格执行”⑤，城管执法中的政治逻辑没有呈现。但是，“将一种本质上属政治性的事与政治隔离开来的尝试并不必然导致一些与政治无关的行为。相反，它们有可能直接导致政治失败”。⑥

前一种思路加强了对执法者的约束，但并非就能带来比较好的执法效果和社会管理效果，越强调对基层控制，反而越可能迫使基层执法者更加僵化和形式化地依法行政，牺牲某些服务对象的需求。⑦这种思路还要求加强城管执法队伍的正规化、专业化，减少临时工。但这忽视了临时工对于城市管理的意义。⑧临时工弥补了正式执法人员的“消极行政”之不足，发挥着“积极行政”的作用，在一定程度上是“简约治理”传统在当下的延续，⑨能更为灵活补充解决诸多城市管理的问题。如果过于强调对执法者权力的约束，城管在执法中会更加束手束脚，出于自我保护的考虑而消极怠工。城管执法中出现的许多暴力冲突事件，常常是先由执法对象的“暴力抗法”而产生和激化，片面强调约束城管权力，可能助长“暴力抗法”。从目前行政法体系的基本架构看，实现第二种思路的可能性不大，不可能再扩大城管的执法权力，特别是不可能赋予其行政强制权力。而且，如果再扩大执法权力，还可能在执法中引起更为严重的冲突和暴力。

其次，去政治化还体现在城管执法中形成的利益博弈过程弱化与消失，形成了片面追逐少数人群体利益的格局。在城管执法中，相关主体并不是被动等待城管规制来实现其利益，而是会积极争取利益、规避风险。在这个过程中，不仅城管与相关主体在互动，而且相关主体之间也在互动，最终的利益格局是在多重互动中形成。就目前城管执法状况看，最终形成的利益格局一般是兼顾各方利益，而非哪一方独占。在这个意义上，这里所言的“去政治化”是指这样的现象:城管执法中相关主体间基于对自身利益的争取而形成的互动过程及互动过程得以展开的条件被破坏，相互的利益关系被置于一种去政治的、决断的格局中，相关主体间能动的利益博弈关系消失。这种“去政治化”，实际上并没有消解执法中的政治逻辑，而是以一种非政治性的方式形成和维护某种利益支配格局。①

(三)消解政治与破坏利益均衡

城管执法中的真正问题并不是暴力执法，也并非是否要完善法律规定，而是执法中的政治逻辑没有被充分认识和执法中的政治属性被消解的问题。一线执法中出现的暴力冲突，是城管执法面临的问题的表象。在城管执法中，利益均衡机制遭到破坏的情况并不少，导致城市管理很难兼顾相关各方利益，部分群体占据更多利益，但另外群体则失去较多利益。这种现象产生的原因是多方面的，就目前城管执法中遇到的实际难题而言，有两方面因素尤其需注意:

其一，不符合实际的城市发展规划是造成城管执法困境的重要原因。在压力型体制下，地方政府以追求跨越经济增长作为主要施政目标。各地开展“卫生城市”、“文明城市”等创建活动，这些活动的开展尽管对提升城市整体品质有帮助，但不排除有的主政官员为了自身政绩，不顾实际地做出像“坚决取缔无证经营街头摊贩”这样的决定。不顾地方实际的赶超式的“城市美化运动”，扩展了某些群体的利益和生活空间，却压缩了另一些群体的利益和生存空间。②利益空间被压缩的群体，会抵制城管执法的进行。压力型体制缺乏有效的信息反馈机制和上下级间的协商机制，“由于自下而上表达功能的弱化和缺失，使这种赶超型现代化以牺牲政府与社会的良性关系为代价，并把县域政府置于底层社会抗争的第一线”。③作为“剩余部门”的城管部门处于许多政策推行的第一线，不切实际的政策可能带来的社会冲突往往首先由城管承担。

其二，媒体对城管执法极为片面的认识是当前城管执法困境形成的重要影响因素。媒体在城管执法问题上的片面解读，成为执法部门及执法者需面对的强大的外在压力。这种压力通过政府“维稳”考评作用到执法部门及执法者。无论是对摊贩的管理，还是针对违建执法，在执法中出于“不出事”、“社会和谐”的考虑，执法者在面对“钉子户”时往往难以坚持原则，法律得不到执行，相对均衡利益格局被打破。舆论常常一边儿倒地偏向作为“钉子户”的执法对象，甚至把“钉子户”塑造成“维权”英雄、“抗争”英雄。这可能助长出现更多“钉子户”，破坏目前城管执法中形成的相对均衡的利益格局。一旦城市管理中的这种相对均衡的利益格局被打破，城管执法者与执法对象之间、摊贩等执法对象相互之间、执法对象与其他社会群体之间、不同社会群体之间的矛盾更会突出。

三、结语

“执法吸纳政治”这一机制的存在，是城管执法困境的原因，但在很大程度上也缓解了城市管理中的社会矛盾。加强法治建设、完善城管执法，已成为社会共识，在讨论具体操作时，更需深人把握城管执法的实践逻辑。“执法吸纳政治”这一解释框架表明执法与政治难以分离，建立在法治与政治分离基础上的现代形式主义法治观难以解释和回应当前普遍存在的城管执法困境。在现代形式主义法治观中，各种利益集团充分参与立法博弈中形成一定的政治共识，在此基础上形成立法，倡导法律规范至上，重视对法律的执行。但是，全能主义政党和政府的合法性并不来自形式化的立法程序及对立法的忠实执行。在政法传统中，“法律不是通过”“独立的、理性的、专业化的、保障不受偏见的技术来捍卫民主政治的最后成果，而是将民主政治中的利益争夺直接带到法律实践中”，“法律必须服从政治的要求，政治也要借助法律的技术”。③

当前中国利益格局日益多元，不同群体的利益诉求日益多样，不同群体的利益诉求甚至会有冲突，由于法律在国家和社会生活中的重要地位，不同诉求主体间的博弈往往体现在法律过程中。与立法、司法、法律监督等环节相比，普通民众对执法环节的介入相对较多。如何平衡不同群体的利益，成为执法中必须面对和认真对待的问题。