论从法官行政、司法二元身份到“法官中心主义”———以新公共管理为视角

一、法官身份的司法、行政二重属性

我国法官有多种身份，其中最显著的是其行政身份和司法身份。法官的行政身份和司法身份的背后是行政权与司法权。 行政权与司法权二者之间存在着本质差别。司法权是以是、非、曲、直判断为内容的判断权; 行政权是组织管理公共事务和提供公共服务的管理权。管理权的范围广泛，管理的内容是对社会生活全过程的管理，而司法权则仅针对社会生活中的某一部分纠纷的解决。管理权的主要职责是组织、管制、警示、命令、劝阻、服务、准许、协调等行动，而司法的功能在于判断真与假、是与非、曲与直。因此，行政权具有主动性，司法权具有被动性; 行政权解决社会矛盾时具有倾向性，司法权面对矛盾需要中立性; 行政权具有应变性，而司法权则具有稳定性; 行政权可以转授或转让，司法权具有专属性。二者的区别还有行政机构内的机构层级性，司法权内部的审级分共性，行政权价值取向的效率优先性，司法权价值取向的公平优先性等。“导致司法行政化的原因有很多，其中有历史的原因，如受我国历代的司法行政一体化的历史文化传统的影响，人们认为通过这种一体化可以体现法院和法官的地位和尊严; 当然最主要的原因还是体制因素。”行政权与司法权上的区别似乎让法官同时兼具行政身份和司法身份是可能的。

行政权与司法权之间存在内在联系让行政与司法无法完全地割裂开来。在司法体系内，除了司法审判权外，法官正常履行司法职能需要法院提供类似于行政管理权的司法行政管理权，称为司法行政管理。在司法行政管理过程中，无论执行司法行政管理的身份是法官还是其他司法辅助人员，是否应当按照行政权的模式单独赋予其行政身份? 不同的国家用不同的方式来解决这个问题。通过对司法行政权力模式的考察我们发现，司法行政管理中，对司法审判权和司法行政权之间的关系大致存在绝对分立、相对分立、内部分立和混合式等四种主要模式。

( 一) 绝对分立模式

多数大陆法系国家均由司法部负责管理法院的司法行政事务，法院只管审判，形成司法审判权与司法行政权的绝对分立。例如，法国、德国、意大利、埃及、奥地利等国，法院的司法行政事务均由司法部负责管理。意大利司法部的核心职能是管理法院的司法行政事务，具体到某位法官需添置一台电脑，也须由司法部去购买。法院专司司法权，不过问任何与司法权无关的行政职能。法国司法部的主要职责就是掌管法院系统的机构设置、人事调动、法官选任、基本建设和司法经费等司法行政事务，法院专司司法审判权，不得染指任何司法行政事务。德国的情况与法国大致相同。

( 二) 相对分立模式

英美法系国家的司法行政权由法院和其他国家机关分工负责、共同行使，形成司法审判权和司法行政权相对分立的模式，如美国和英国。美国法院分联邦法院系统和州法院系统，其司法行政情况也各不相同。在联邦法院系统行使司法行政权的主体有司法会议、司法委员会、联邦法院行政管理局、联邦司法中心以及最高法院首席法官行政助理。 以上机构和人员负责美国联邦法院系统的司法行政工作，这些机构大多由联邦法院的法官组成，并附属于联邦法院系统。联邦法院行政事务管理局的性质是行政机关，其工作人员全部是行政人员，专门管理联邦法院的司法行政事务，与法院的司法活动截然分立，但该局向联邦司法委员会负责，受其领导。美国联邦政府虽然设立了司法部，但该部对联邦法院的许多司法行政事项都无权过问，只是在上述机构负责的联邦司法行政事务之外行使司法行政权，如法官的选拔、司法警察的管理、破产执行、刑罚执行、民事和行政案件的强制执行等等。

美国各州法院的司法制度存在着很大的差异，司法行政也有不同之处，法院直接行使的司法行政权的范围或大或小。但一般来说，最后的行政管理监督权属于最高上诉法院或者它的首席法官，并最终由一名行政助理具体负责，他由法院指派并根据法院的意旨工作。但是，州的各级法院没有统一的监督管理机关，各级法院按地域行使管辖权，法官的工作不能统筹调配。但近年来，州司法行政管理改革使得各州法院的司法行政工作越来越接近于联邦模式。

( 三) 内部分立模式

日本为防止行政权对司法权的干预，将司法行政权与普通行政权相区别，列入司法权之内，由法院独立行使，但在法院内部实行分立。日本在二战结束后，为保障司法独立，排除司法行政事务中行政权的介入，除简易法院外，以最高法院为顶点的各级法院，均设立了法官会议执行司法行政事务。最高法院拥有最高司法行政权，并设法官会议来行使这一权力。法官会议由全体法官组成，以院长为主席。最高法院还设有事务总局、司法研修所等附属机构。事务总局掌管与司法行政有关的事务; 司法研修所办理有关法官及其他职员研究、学习以及司法实习生学习的事务。高等法院、地方法院和家庭法院也建立相应的法官会议，行使相关的司法行政权。简易法院不设法官会议，其司法行政权由该院法官和地方法院共同管理。上级法院可以就其下级法院的有关事项行使司法行政权，下级法院行使司法行政权必须服从其上级法院的监督。由此可见，日本法院的司法行政权由法院自己掌管，并以各法院为基础形成了一套自上而下、完整系统的组织体系。这些司法行政机构与各法院相融合，又自成体系保持一定的独立性，上、下级法院的司法行政机构之间形成了监管与被监管的关系。目前世界各国只有日本采用这种模式。

( 四) 混合模式

我国法院的行政性表现于法院行政制度化，即法院的整个司法构成和运作与行政机关混同。完全按照行政机关的体制结构和运作模式运行。这表现在:

1. 法院地位的行政化。1951 年《中华人民共和国法院暂行组织条例》规定: “各级人民法院为同级人民政府的组成部分，各级法院的院长、副院长由同级人民政府人事部门任免。”1979 年的《人民法院组织法》和2006 年的《人民法院组织法修正案》中第1条均规定: “中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”同时，第4 条规定: “人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”虽然确立了司法独立的理念，但是长期的司法机关与行政机关的体制衔接紧密，法院依然是行政机关。比如，基层法院是副处级单位; 中级法院是副厅级单位; 高院是副部级单位; 最高院是副国家级单位。

2. 法院关系行政化。依照《宪法》和《人民法院组织法》等法律，我国实行“两审终审制”，法院分为最高人民法院和地方各级人民法院。地方各级法院又分为基层人民法院、中级人民法院和高级人民法院。人民法院依照法律独立行使审判权。根据我国《宪法》第127 条的规定:“最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”

法院上下级之间本应为审判监督关系，但是司法实践中法院之间存在着行政化管理，主要原因是:

( 1) 上诉率、改判率等管理指标使得下级法院对于上级法院的判决产生依附感。

( 2) 对于新型、疑难重大案件的审判，下级法院为了解决审判中遇到的困难，向上级法院请示汇报相关问题，希望得到上级法院专业的解答或答复，以便宣判后不会被上级法院发回重审或改判，且不会造成社会上对判决的质疑，因此下级法院与上级法院之间形成了案件沟通、协调的机制。法律之外的协调机制的形成是根据上下级法院之间的行政级别确定协调机制的决定权归属，以汇报的形式申请上级法院对该案件或某一类案件做出指示或批复，以防止案件被发回重审或被改判。

3. 法院机关职能行政化。法院为了更好地履行司法审判职能，按照行政管理的方式对法院的案件审判进行管理。最为突出的行政方式为法院内部设立的审判管理办公室。该部门是以行政化的方式对法院的案件审理进行管理，提高法院的审判效率，以应对快速增加的案件数量。

4. 法院管理行政化。司法机关要正常运转，就不可避免地要对其行政事务进行管理，如法院的物质装备建设和管理，司法经费的支出，法院人员编制的安排，法官的招募、考核、晋升、罢免，案件的管理和案件数据统计，司法判决的整理、归类等等。法院内部大量存在的琐碎行政事务，客观上产生了对行政管理的需求。没有行政管理保障，司法权不可能正常运行。我国将行政管理与司法审判人员并不做严格区分的混合模式造成了复杂的行政、司法关系，也是造成司法不公的根本原因之一。遵循司法行政权与司法权相分离的原则是法制发达国家司法的潮流，即由国家设立专门的司法行政机关管理司法行政事务，拥有对法院财政预算的编制权、司法人员的提名权、司法人员的培训权、法院基础设施的保障权、法院其他人员的管理权和法院生效裁判的执行权。即使像日本那样法院内部事务的管理权由法院自己行使，其日常工作的组织管理也多由法官以外的组织和人员实施。我国的法官身兼多职，既是司法审判人员，又是司法行政人员，还在党内担任职务。法官的多重身份的原因在于法官对法院的人身依附性。法官的诸多身份中，党内职务优于行政职务，行政职务优于审判职务。这使得法官有失去独立审判的可能，违反了司法权运作的基本要求和方式。如此严重损害司法审判的混合式司法管理的模式是我国现实的无奈之举，这主要源于我国司法开创初期的开放性、粗糙性，离精细化司法尚存差距。

二、法官的司法、行政双重思维造成法庭审判的异化

我国法官具有双重行政身份，一是在国家公务员序列中的行政身份; 二是法官执行司法行政管理时的行政管理者身份。这两种身份对司法审判的影响方式不同，影响结果亦不同。在公务员序列中，法官不但有行政身份，还被赋予行政级别。为了更好地管理法院，我国将法官混编入公务员行政序列，法官的公务员行政级别执行的是司法行政管理工作，造成行政与司法行政管理混同的局面。公共管理方式的转变带来行政模式的转变。这种转变不仅仅在承担着社会管理职能的行政机构中进行，同时承担司法审判功能的法院也开始吸收新公共管理的有益经验，促使法院管理模式的转变。当前法院也在调整自己的管理方式，逐渐从重视“投入”向重视“产出”和“结果”转移。法院管理模式的变化与政府管理职能转变具有相同的诱因，都是不断增长的社会需求和不断增强的公民意识与旧制度之间的矛盾。过去法院审判案件数量少，社会矛盾种类单一，社会对司法需求的质量要求并不高。随着司法矛盾种类多样化、复杂化和疑难化，案件也爆炸性增长，法院处理案件的能力捉襟见肘。解决案件的复杂性、疑难性可以通过提高法官素质、增加法官办案能力来解决; 解决案件爆炸性增长的方法就是增加法官编制和人员。那么通过增加法官数量和提高法官素质是否就能解决司法审判面对的难题? 根据历史经验和数据统计，案件数量持续增长并达到一定的峰值后，案件数量就不再增长或出现负增长的情况，此时法官数量与案件数量之间达到了一定的平衡，似乎解决了案多人少的矛盾。

但这忽略了以下两个重要的问题:

1. 法官也可能是诉讼的当事人一方。“我国当前正处于社会转型期，矛盾纠纷多发，影响社会和谐稳定的因素复杂，并呈现出一种新的发展态势———公权力机关及其工作人员被卷入社会纠纷中，甚至出现社会影响较大的恶性事件”;

2. 法官不是机器，无法长期保持高负荷的运转。法官持续高负荷工作的时间越长，司法案件审判质量就会越低，进而造成民众对审判结果的不满，审判效率的更加低下。“司法制度的运转失效虽然不易判断，迄今为止并无专门的指标或者标准对不同国家的司法制度进行评估，但近年来一些国际组织所发布的指标和数据包含了有参考价值的工具性指标。”新公共管理有助于法院在案件管理过程中通过系统化、数据化的管理方式加强审判质量，提高效率，增强社会效果。

( 一) 法官的公务员身份造成审判的异化

公务员身份属性造成法官管理的行政化。司法需要处理行政性事务不代表法官的公务员身份具有合理性。公务员是政府为了对社会进行有效管理而建立的“文官”管理制度。由于我国特殊的司法历史进程，在法院恢复审判初期对司法运作规律认识还不够完善，将法官视为公务员或参照公务员管理有助于节约社会成本。随着社会对司法规律认识的不断深入，人们发现司法行政管理与公务员行政管理之间具有巨大的差异，再用管理公务员的方式对法官进行管理是失当的。有学者认为: “如果一个公务员故意不执行上司要求他以特定方式处理某一事务的指示，通常这就构成了失职。而对于法官来说，恰恰相反，如果法官按照院长的指示去判案的话，这种行为就构成了失职。”

司法独立是现代法治社会的基本底线，即使为了管理上的方便，也不能将司法独立让渡于行政权。因为司法运作的目的、方式、原理、规律、制度、体系、程序等都与行政权力运作存在巨大差异。在司法运作过程中，法官是司法体系中最基本的组成单元。每个法官都是一个独立的司法系统。虽然法官与法官之间存在着执业年限、能力、学识差异，但这并不影响法官在审判上的独立性。尽管如此，法官之间还是存在着管理与被管理的关系。如在下级法院与上级法院、大法官与初任法官之间。一般而言，下级法官与上级法官的关系在审判上相互独立，互不制约，但现实中存在一种领导与被领导关系，这种领导方式是以案例指导、法官惩戒、法院院长任命等形式隐秘地表达出来的。正确认识法官之间的“级差”，能保障司法独立和提高审判效率，获得更好的社会效果。但如果处理的方式不当，会造成法庭审判的异化，即不同的管理模式会给法官与司法行政管理者、法院与法官、法官与法官、法庭与法律之间造成相互疏离或黏合的不同效果，不同的管理模式中法官的审判会得出不同的司法审判结果。而我国现在将法官作为公务员管理的方式处理法官之间的“级差”，经过证明是失败的方式。法官应如何应对行政化法院管理? “治理概念自1989 年由世界银行首先提出后，被应用到各种不同的领域。理论的前提是，公共权力的作用和能量是有限的，应该透过社会力量来增强国家能力。即在‘国家———市场’、‘政府———社会’或‘公部门———私部门———第三部门’的关系模式下管理社会，试图通过合作的方式提高政府解决问题的能力。治理意味着社会控制方式的转变，意味着政治权力和社会力量对于社会公共事务的合作治理。”

根据现代管理学理论，司法领导者或是一名法官; 或虽非法官，但也是司法的“内行人”; 或由不精通法律，但精于行政管理的人来承担。根据世界各国的司法经验，司法的领导者大多本身就是经验丰富的法官，或虽非法官但一定是位司法“内行人”，基本不采用外行人管理的模式。而我国大多数的法院都是由“内行人”管理，少部分法院由既非精于司法管理，又非精于行政管理的完全“外行人”管理。这也是造成我国司法不彰的重要原因。随着司法改革的推进，我国会逐步确立法官管理法院的管理模式。

那么，此时法院的管理模式只有三种:

1. 单个领导模式，即由一个法官单个领导整个法院。法官面对的只是一位领导，此时领导的修养、品性、嗜好直接决定了法官的判决。因此，法官的判决在很大程度上依靠的并非法律的规定，而是领导对于案件的影响。单个领导造成法官的决策跟领导的智力有直接的关系。如果领导过于智慧，那么作为他下属的法官将失去自己的独立性，而完全听从领导的观点，此时法官便成为了橡皮图章。但是当领导的智力不高时，法官们将会如何选择自己的行为呢?

根据博弈论的观点，他们应该有四种选择:

( 1) 辞职。这种选择的结果是“双输”，因此不是一个优先选项。

( 2) 不再努力工作。对任何问题都不抱有看法而只是执行这位领导的愚蠢的想法，这种“磨洋工”的做法因为不会得到领导的认可而有可能被边缘化。对于该法官而言，这是他的单方输的结果，因此也不是优先选项。

( 3) 阳奉阴违。在公众面前赞同这位领导的主张，私下极力劝说这位领导同意自己的观点，并让他人认为这个观点就是领导本人的观点。这种“阳奉阴违”的方法似乎是最好的办法，但是因为职位竞争的激烈，当其欺骗领导的行为被揭穿的时候，这样的法官往往会处于不利的局面而有被人替换掉的风险，也属于单方输的博弈。

( 4) 积极努力配合工作。即不论领导是谁，法官都努力配合领导的工作。这种属于博弈的双赢局面。虽然第四种方式对双方而言是最优选择，但如果法官是那些根本不在乎法律是什么而只在乎领导是如何想的人，将造成领导意志大于法律的情况。单个领导的等级制官僚体系是一种金字塔式的结构，官僚的上升通道都掌握在现任领导手中。因此，对法官而言，单个领导模式并不是一个好的模式。

2. 多位领导模式。在行政管理的等级制中，作为最底层的法官很容易发现自己是被多个上级同时领导。与单个领导相比，这样的领导方式会让法官处于更为复杂的政治环境中。一是能够影响他判断的领导数量更多; 二是他寻求平衡的难度更大，且寻求晋升的路径虽然更多，但更加复杂。虽然是多位领导同时管理，但总有单个领导会是他的直接领导，而与其他领导之间的关系则相对疏远一些。如何处理其与多位领导之间的关系，法官有以下三种选择:

( 1) 尽量同时改善他在直接领导者中的地位。根据博弈论，这种方式与单个领导情形一致。

( 2) 尽量帮助跟他直接相关的领导得到更多的晋升机会，并随着领导一起晋升，这种情形是他一定要保证自己会得到上级晋升带来的利益报酬，否则他的所有努力都是浪费。但在多人领导体制下，还容易造成一荣俱荣、一损俱损的局面，因此不是一个好的方式。

( 3) 改换门庭，投靠其他领导。在多人领导体制下，法官更多地会根据具体情况而摇摆，这可以表现在许多法官对某一个案件前后态度不一致的情况中。

3. 集体领导模式。集体领导，即一群人通过某种选举程序作为一个单位行事。这种方式在西方通常称为“民主的”，而在我国则称为“民主集中制的”。这种领导模式似乎更符合各国的司法现状。比如美国最高法院的九名大法官制，日本的“法官会议”制度。我国的审委会制度与美国的大法官制度和日本的法官会议制度之间差别很大。我国的审判委员会是一个对案件进行直接审判的行政性机构，因此法官面对的是一个比单个领导和多数领导更为复杂的情况。因为审委会直接决定的是案件的审判，面对审委会集体领导时，法官有三种选择:

( 1) 将案件完全交由这个领导组织决定，自己只等待结果。这是大部分我国司法审判的现状。

( 2) 向这个集体提交自己的意见后，等待集体的意见，自己的意见也具有相当的份额。

( 3) 自己作为这个领导内的一个成员，参与其中，美国、日本即为这种模式。这三种情况都是通过民主投票的方式决定着结果，但前两种模式中，法官在投票过程中所占的比例太低，甚至可以忽略不计。法官的公务员身份、法院院长的单个领导方式以及审判委员会的审判方式都不是最好的制度选择，甚至是坏的或最坏的制度选择。因为在这样的体制下，法官永远是被领导的。应当彻底改变行政与司法不分、行政干预司法、司法外行管理法院、司法行政官员管理法官的管理制度，让法官能够自主管理，而非被动地作为被管理者，尤其是让作为司法者的法官被行政者依照行政方式管理。

( 二) 法官的司法行政管理者身份造成的法庭审判的异化

我国法官的司法行政管理者身份有两个识别要素:

一是身份识别的管理者身份。1995 年7 月1 日，中国第一部《法官法》生效实施，1997年中共中央组织部、人事部、最高人民法院共同发布了《法官等级暂行规定》，1998 最高人民法院发布了《评定法官等级实施办法》。按照这些规定，整个法官系统按照行政化的等级制度，法官的级别、职务和工资待遇与行政级别挂钩。1999 年“十五大”之后，我国司法改革法官去行政化逐步推进，但成效甚微。

二是法官依据行政身份所表现的实际行政管理行为。法院的行政等级管理模式依据的是国家的行政管理模式，法院的管理与其他国家行政机关的管理模式基本一致。具有行政身份的法官不但要审判案件，还要根据级别职责分别管理法院的人、财、物。上述原因造成法官的司法、行政身份基本重合，要改变司法、行政不分的现状。行政管理思维是指法官作为一个司法行政人员，在行政规律下的思维模式。“历史发展表明，行政管理经历了从近代到当代，从古典自由市场经济到现代市场经济，对公共事务的管理经历了保护模式、干预模式到市场模式的历史演变。”公共事务管理的保守模式是古典自由主义经济时期出现的公共事业管理模式。这一模式的基本特点是政府对社会公共事务进行统筹，但其职能是极有限的，有限的公共事业产品基本上由社会自行提供，市场也不介入这一领域。“公共事业管理的干预模式又称官僚模式、科层模式，是一种政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共事业管理的模式或方式。在这种模式下，市场对公共事业产品的生产和提供是间接而非直接的，社会力量的参与极为有限。”这一模式形成于20 世纪30 年代以后，在60 年代前后达到高峰，至80 年代后开始成为改革的对象，逐步被新的管理模式取代。公共事业管理的市场模式也叫新公共管理，是一种在政府的主导下多元主体参与公共事业产品生产和提供的模式。这一模式的基本特点是政府、市场和社会共同负责公共事业产品的生产和提供，政府与市场和社会分权，政府不再垄断公共服务的供给过程，市场和社会对公共事业产品的生产和提供的参与是直接而非间接的。这一模式发端与20 世纪70 年代，形成于20 世纪80 年代以后，是对公共事业管理干预模式改革的产物。新公共管理模式是在一定社会、经济和政治等综合因素作用下的产物，并随着社会经济的变化而演变发展。

从公共事业管理模式演变和发展的进程看，社会经济发展水平对公共事业管理模式的发展主要是通过以下因素及其相互作用而达成的:

( 1) 公共需求，( 2) 主体意识，( 3) 政府能力，( 4) 社会发育程度。新公共管理方式的主要手段是绩效管理。为了让法官的数量与案件的数量达成平衡，可通过绩效管理的方式衡量法院和法官的工作效率。公共管理理论运用绩效评估体系来评价法院和法院的工作效能。评估体系的数据与每个独立法官的晋升、收入、奖金等挂钩，法官的绩效与整个法院的绩效产生了关联时，绩效评价方式可以促进法官的竞争力，但也会对法官造成严重的负面影响，有以下几点:

( 1) 通过绩效考评机制来评价法院、审判庭、法官工作的能效，会造成司法审判与司法规律的悖离。法院和法官将唯数据论，只要办案的数据好看。有时个别法院为了追求高收案、结案件数，大批量立案，甚至重复多次立案后撤案、立案、再撤案、再立案以增加案件绝对数量，为最后得到一个“漂亮的”优势考评数据。

( 2) 忽视公众对法院的社会评价。法院的工作除了一些客观的数据之外还需要公众的社会主观评价。审判工作达不到应有的社会效果，造成审判过程中“司法悬置”。例如现在我们利用审判绩效考评中调解率来评价一个法院、审判庭的工作，评选出调解能手、业务能手，这往往无形中给承办法官提高调解率的压力，形成攀比风气。实践中有法官为了追求调解率拖着案件久调不判，变相强迫调解，违法调解，诱导当事人达成调解协议，忽视了审判本身的司法属性，违背了司法审判规律。

( 3) 用绩效束缚法官的恣意裁判，却造成审判与法律的悖离。为了统一司法审判，通过绩效考核的形式为法院、法官的工作设置审判标准的出发点是解决法律适用的不统一问题，结果却造成过度放大不同案件的相同点而忽略案件的不同点，造成了司法教条主义，违背了审判依据法律的基本要求。作为行政管理手段的绩效考核能在一定程度上促进解决审判人员积极性不高、审判效率低下、司法不公开、不透明等问题，但随之而来的却是超负荷的工作使得法官需要持续地高效率工作，不能休假甚至生病。一旦处于绩效考核位置靠后的位置，法官就无法获得更好的竞争优势，只能获得相对较差的经济待遇，基本没有升迁、晋升机会，丧失在法官内部获得与法官职位相称的尊严。失去竞争优势的法官会主动请求辞职、离职，造成法官大量的人才流失。即使在绩效考核中具有优势的法官也出现大量的离职，这是因为在法官与其他法律职业的横向对比中，法官缺乏薪酬的竞争力和政治前途。

三、确立法官中心主义法官

中心主义是依照司法规律得出的必然结论。法官身份属性的冲突是造成司法困境的主要原因。这种困境的表现为法院、法庭、法律与法官之间的距离感。法官的身份拉大了法律与法庭的距离，也让法院变成了一个臃肿的行政机构。法官作为司法体系中唯一一个“人”的要素，是整个司法体系最基本的构成元素和黏合剂。法官是唯一能够将法院、法庭、法律黏合在一起的“人”的要素。同时，法官还是法院劳动的因素。因此，法官处于整个司法活动的中心位置。在司法要素中，法院的场域可以是广场、议会、一栋大楼或者互联网上的一个虚拟空间; 法庭随着法院的场域变化也可以安放在任何被称为法庭的地方，包括实体的空间或网络上的虚拟空间; 法律随时都在修订。只要有法官执行审判功能的地方都可以成为法庭，为法官审判提供服务和场所的地方都可以称为法院，法官审判所运用的原理、规范都可称为法律。这些司法要素都是以法官为中心，围绕着法官进行着司法资源的配置。

( 一) 确立法官司法中心地位

作为现代司法理念，“庭审中心主义”“证据中心主义”的思想内核是确立法官在审判中的主体地位，树立法官的司法权威和主观能动性。法院、法律、法庭、法院的司法辅助人员等都是为了实现法官的司法审判的能动性而设置的制度保障。建立法官中心主义是要确立法官在司法审判中的中心地位，赋予法官更大的实质权力。法院中心主义或法庭中心主义都是以法院这个场所为中心。而现代司法理念对于司法的重心由以法院为代表的场所向以法官为中心的“人”转移。每个法官都可以构成一个完整的司法场域。法官所工作的场域可以是实体性的、也可以是虚拟的空间，只要有法官的地方便可以设立法庭、法院，选择使用的法律。这一切都是以法官的有效工作为基础的。

因此，树立法官的司法中心地位是整个司法体系的核心。唯有确立法官中心地位，才能理顺司法各个要素之间的关系。否则，无论如何改革，都是在漂移的司法里刻舟求剑。法官中心主义意味着法官具有更大的自主权。这体现在赋予法官司法审判的独立性，任何人不得干涉法官独立审判案件; 司法辅助人员选任的自主性，即对于司法辅助人员的选任、配备由法官根据自己的需要自行在劳动力市场上选择任何符合基本条件的人员，而不是由法院统一招聘后再逐一分配给法官。法官中心主义就是将法官作为案件审判和司法行政管理的唯一。

( 二) 设立法官会议制度

确立了法官中心主义理念之后可建立法官自治管理的机构，进一步弱化法院在司法管理中的地位，将权力赋予法官。由全体法官根据现代董事会规则设立法官会议，由法官会议对法院的重大事项进行投票表决，形成“法官共同体”，这有利于法官保持尊严，树立更好地为司法服务的理念。美国最高法院的九名大法官也有“法官会商制度”。日本、我国的台湾地区都设有“大法官会议”制度。实践表明，“大法官会议”制度在防止司法被不当干预，防止司法腐败等问题上具有良好的效果。但法官会议制度也存在论资排辈、法官之间缺乏有效交流等问题。我国现有的审判委员会制度具有法官会议的雏形，但由于审判委员会是一个行政性机构，用行政方式进行管理，因此其与现代司法理念相背离。我们应将审判委员会改造为法官会议，建成法官自治管理的机构，将其作为法官疑难案件的会商机制、司法行政管理的自治组织和法官瑕疵行为的惩戒机构。

( 三) 对法官的管理进行专门立法，尤其是专章设立法官的惩戒制度更宽松的权力环境需要更严格的管理措施。严格的管理就体现在法官瑕疵的惩戒制上。我国现有的《法官法》没有确立法官中心主义，许多理念过于陈旧，而且对于法官的惩戒制度规定得并不详尽，法官的内部惩戒和外部刑罚脱节，缺乏层次性的惩戒体系。即使当下司法改革提出错案终身追责制，也仅仅是口号式的，并无具体的操作规范和方法，而且错案终身追责机制也不符合司法规律和司法的基本特征。由于法官身份的特殊性，其本身是执法者，因此对法官的要求应当更严于普通人。现在我国对于法官的犯罪所处刑罚与普通公众一致，这并不利于更好地规范法官的行为。我国应通过立法建立法官惩戒制度，将法官内部惩戒权赋予法官会议，对法官的犯罪则适用更严格的刑事标准，确立可以给予法官降级、撤职、开除、移送司法等不同的惩戒体系，甚至是终身职业禁止，包括法律职业禁止和法律相关所有职业禁止。

四、法官中心主义对司法改革中员额制的启示

我国正经历一场深刻的司法改革。2015年2 月24 日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》指出: “加快落实党的十八届三中全会部署的建立符合职业特点的司法人员管理制度改革任务，建立健全法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。”员额制，换言之即为审判专业化。通过控制法官与司法辅助人员之间的比例关系来解决法官的工资、待遇、地位、权威、荣誉感等法官所面对的困境。但是，员额制增加了法官的权力外壳却缩小了法官权力的内核。要让法官的权力外壳与内核相一致需要赋予法官更多的权力，包括:

( 1) 赋予法官自主选择司法辅助人员的选任、遴选、调配的权力。这些人员包括但不限于高校的老师、毕业生、其他法院的法官、律师等任何具有法官辅助资格的人员，他们都可以被法官选任为自己的司法辅助人员。

( 2) 增加法官对司法场所和器具的管理权。

( 3) 由法官自己来挑选、配置和管理自己的审判团队。

( 4) 甚至可以允许法官向市场购买非司法类的服务。只有将更多的人权、事权赋予给法官，才能真正实现法官的独立与效率的统一。员额制改革是“审判中心主义”衍生出来的一项法官配额制度。解决当下法官不能专司审判的弊端。通过对法官与司法辅助人员之间名额比例的调整，以便法官可以专心审判事务，从繁杂的行政事务性劳动中解放出来。同时通过员额制改革还可以增加法官的权力，加强司法独立，排除其他影响审判的干扰因素。然而，从现代行政管理学和政治学理论的视角审视司法改革的目标与方式，我们发现该方案存在着一些不足。首先，员额制注重系统中法官个体，而忽略了其他司法要素所产生的投入与产出的效率比。其次，员额制虽然赋予法官更多的权力，但由于司法辅助人员的选任、人员工作职能的分配都不在法官手里，能否让法官的审判团队发挥最大的效能存在疑问。最后，员额制造成法官与法院的深层次冲突加剧。法官与法院之间的权、责、利不明，在法院放权与法官分权过程中，各自权力边界模糊不清，容易回归法院行政领导的老路。司法改革应当与现代司法理念和新公共管理理念相吻合，正视法官的行政身份和司法身份的双重性带来的弊病。确立法官中心主义是解决当下司法困境的“金钥匙”。